II SA/Gl 1140/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 18 czerwca 2025 r. nr C.RUT.477.8.2025.ES w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. z dnia 7 maja 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. znak: C.RUT.477.8.2025.ES, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor RZGW" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087) – dalej "P.w." oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej "k.p.a." w związku z art. 472aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 P.w., po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. (dalej "GDDKiA" "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. (dalej "Dyrektor ZZWP" lub "organ I instancji") z dnia 7 maja 2025 r., znak" [...] , utrzymał ją w mocy. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., znak [...] Marszałek Województwa O. udzielił GDDKiA, pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód oraz do ziemi poprzez istniejące wyloty kanalizacji deszczowej z autostrady [...] , na odcinku od km [...] do km [...] przebiegającym przez grunty [...] oraz od km [...] do km [...] przebiegającym przez grunty gminy [...] . Pozwolenie zostało wydane na czas określony tj. do dnia 30 czerwca 2024 r. W dniu 4 listopada 2024 r. Strona złożyła Dyrektorowi ZZWP oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast w III kwartale 2024 roku w ilości 14.734,25 m3. W oświadczeniu GDDKiA wskazała na brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na treść oświadczenia Strony organ I instancji działając na podstawie art. 272 ust. 5 P.w. w dniu 11 grudnia 2024 r., w związku z korzystaniem z usługi polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych wód rzeki [...] , potoku [...] i potoku [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w formie informacji ustalił jej opłatę zmienną w wysokości 11.051,00 za okres III kwartału 2024 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Informacja została doręczona Stronie w dniu 18 grudnia 2024 r. W dniu 24 grudnia 2024 r. Strona uiściła opłatę w wysokości wynikającej z informacji doręczonej przez organ I instancji. W dalszej kolejności organ I instancji w dniu 24 lutego 2025 r. wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia Stronie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisu art. 389 pkt. 1 P.w. tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...] oraz potoków [...] i [...] istniejącymi wylotami z dwóch odcinków autostrady [...] bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego za okres III kwartału 2024 roku. W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 7 marca 2025 r. znak: [...] do Działu Zgód Wodnoprawnych w Zarządzie Zlewni w O. (dalej "Dział Zgód") z prośbą o udzielenie informacji czy Strona składała wniosek o udzielenie pozwolenia w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...] oraz potoków [...] i [...] istniejącymi wylotami dla odcinka autostrady [...] od [...] oraz odcinka autostrady [...] od [...]. W dniu 20 marca 2025 r. organ I instancji otrzymał informację z Działu Zgód, że w zasobach organu brak jest pozwolenia wodnoprawnego dla GDDKiA na usługę wodną, dotyczącą odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. W dniu 10 marca 2025 r. Strona pismem z tego samego dnia znak: [...] zwróciła się do organu o odstąpienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za okres III kwartału 2024 r. z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do rzeki [...] oraz potoków [...] i [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Uzasadniając wniosek Strona opisała przebieg postępowania uzyskania operatu wodnoprawnego, który jest załącznikiem do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Poinformowała, że po przygotowaniu odpowiedniego operatu wodnoprawnego złożyła w dniu 17 marca 2025 r. wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Według Strony złożenie wniosku powoduje ustanie naruszenia prawa. Strona zwróciła także uwagę, że pomimo działania bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego składała oświadczenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za III i IV kwartał 2024 r. W jej ocenie nie doszło do powstania szkody w środowisku bowiem stan urządzeń jest na bieżąco kontrolowany, a zaistniała sytuacja nosi znamiona znikomej wagi naruszenia prawa. Pismem z dnia 19 marca 2025 r., znak: [...] organ I instancji zwrócił się Strony o wyjaśnienie czy została nałożona na nią administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej w zakresie korzystania z ww. usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 24 marca 2025 r., znak: [...] , GDDKiA poinformowała, że nie została nałożona na nią prawomocną decyzją administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak również nie została ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe. Pismem z dnia 21 marca 2025 r., znak: [...] organ I instancji zwrócił się do Wydziału Zgód Wodnoprawnych w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w G. (dalej "Wydział Zgód") z prośbą o udzielenie informacji czy Strona składała wniosek o udzielenie pozwolenia w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...] oraz potoków [...] i [...] . Wydział Zgód pismem z datą 16 marca 2025 r., znak: [...] poinformował, że w dniu 17 marca 2025 r. wpłynął wniosek Strony o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do urządzeń wodnych oraz wód rzeki [...] i [...] wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych istniejącymi wylotami na odcinku autostrady [...] od km [...] do km [...] oraz że oczekuje on na rozpatrzenie pod względem formalnym i merytorycznym. W nawiązaniu do zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia 27 marca 2025 r. Strona pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. znak: [...] wniosła o wyznaczenie terminu do dnia 31 lipca 2025 r. na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenie prawa. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia 7 maja 2025 r. wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną opisana na wstępie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę na problemy Strony związane z wykonaniem operatu wodnoprawnego, co tłumaczy powody braku pozwolenia wodnoprawnego, jednak nie niweluje odpowiedzialności podmiotu za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia. Organ I instancji zwrócił uwagę, na fakt, że GDDKiA dysponowała poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym ważnym do 30 czerwca 2024 r., a o nowe pozwolenie wodnoprawne wystąpiła dopiero w dniu 17 marca 2025 r. Działania Strony polegające na odprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych w III kwartale 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ I instancji uznał za godzące w system ochrony zasobów wodnych i szerzej środowiska, i z tego względu mające dużą wagę i naganny charakter. Zauważył także, że usługa wodna, z której korzysta Strona bez pozwolenia zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji odniósł się również do pisma złożonego przez Stronę z dnia 1 kwietnia 2025 r., w którym wniosła o wyznaczenie terminu do 31 lipca 2025 r. na złożenie nowych dowodów w sprawie. Uznał jednak w konsekwencji, że w sprawie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 187f k.p.a. Pismem z dnia 22 maja 2025 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła Strona wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją opisaną na wstępie Dyrektor RZGW utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny oraz przepisy prawa mające w niej zastosowanie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, wynika, iż Strona naruszyła zakaz szczególnego korzystania z wód, polegającego na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych bez pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo że Strona realizowała obowiązki nałożone przez Marszałka Województwa O. decyzją z dnia 1 lipca 2014 roku znak: [...] oraz trzykrotnie przeprowadzała procedurę wyłaniania wykonawcy do sporządzenia operatów wodnoprawnych, nie niweluje to jej odpowiedzialności za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo przedłożonych przez Stronę nowych dowodów w sprawie w ocenie organu odwoławczego jej działanie nie znajduje usprawiedliwienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy, tym bardziej, że Strona wystąpiła o nowe pozwolenie wodnoprawne dopiero po upływie prawie 9 miesięcy od wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Oceniając czy w sprawie doszło do znikomego naruszenia prawa organ odwoławczy zwrócił uwagę, że delikt administracyjny został popełniony przez podmiot profesjonalny. W stosunku do takich podmiotów wyższe wymagania związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., sygn. II GSK 744/19). Powołując się na znikomy charakter naruszenia prawa Strona nie powołała się na konkretne okoliczności uzasadniające taką ocenę a jedynie podniosła, że realizowała obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z 1 lipca 2014 r. oraz terminowo uiściła wymaganą przez organ opłatę za usługi wodne za III kwartał 2024 r. Organ odwoławczy stwierdził, przywołując art. 476 P.w., że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący. W jego ocenie czas trwania naruszenia był karygodny i nie wynikał z niezależnych przesłanek. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył prawa nie odstępując od ukarania Strony, ponieważ rozważył przesłanki odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i zaprezentował argumentację odnoszącą się do okoliczności sprawy. Nie stwierdzając przesłanki "znikomości naruszenia" organ I instancji nie miał w obowiązku szczegółowo odnosić się do przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", której jednak w swoich rozważaniach nie pominął. W skardze na decyzję organu odwoławczego Skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA nie zaprzestała naruszania prawa w sytuacji, gdy w 2023 r. rozpoczęła niezbędne procedury w celu wyłonienia wykonawcy do sporządzenia operatów wodnoprawnych oraz uzyskania przed 30 czerwca 2024 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego, a w dniu 17 marca 2025 r. złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego; 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA w III kwartale 2024 r. nie zaprzestała naruszania prawa, w sytuacji, gdy zrealizowała większość obowiązków nałożonych na GDDKiA decyzją Marszałka Województwa O. z dnia 1 lipca 2014 r.nr [...] , które Skarżący miał wykonać w 2024 roku w zakresie utrzymania rowów i odpływów, jak i przeglądu urządzeń oczyszczania wód opadowych, w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego; 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stopień wagi naruszania w zaistniałym stanie faktycznym jest wyższy niż znikomy, w sytuacji, gdy obowiązki nałożone na GDDKiA w decyzji z dnia 1 lipca 2014 r.nr [...] zostały za rok 2024 - w zakresie utrzymania potoku [...] - zrealizowane w okresie ważności pozwolenia wodnoprawnego, a GDDKiA uiściła również opłatę zmienną za III kwartał i IV kwartał roku 2024; 4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa w sytuacji, gdy obowiązki nałożone przez Marszałka Województwa O. zostały zawarte w treści dokumentacji przetargowej do umowy nr [...] z dnia [...] r. na świadczenie usługi pn. "Całoroczne utrzymanie autostrady [...] na odcinku węzeł [...] granica woj. [...] od km [...] do [...]", która obowiązuje do października 2025 r.; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie Skarżącej do przedłożenia szczegółowej dokumentacji przetargowej w celu wykazania, że wypowiedziane umowy na wykonanie operatów wodnoprawnych dotyczyły dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o nowe pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych do potoków [...] oraz [...] ; 6. art. 7a § 1 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie Skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa, a waga naruszenia jest wyższa niż znikoma w sytuacji, gdy interpretacja stanu faktycznego i prawnego powinna być oceniana przez rzetelną realizację dotychczasowych obowiązków przez Skarżącego, uiszczania opłaty zmiennej za usługi wodne, dokonywania bieżącego utrzymania rowów i skarp oraz monitorowania stanu urządzeń odprowadzających wody opadowe, a niezwłocznie po sporządzeniu niezbędnych operatów wodnoprawnych Skarżąca złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie decyzji Dyrektora RZGW dnia 18 czerwca 2025 r. oraz poprzedzającej jej decyzji ZZWP z dnia 7 maja 2025 r. 2. zasądzenie od Dyrektora RZGW na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów, które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Dyrektora RZGW i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a które odnoszą się do podniesionych w treści zaskarżonej decyzji kwestii: 1. opisu Przedmiotu Zamówienia do umowy nr [...] z [...] r., na okoliczność wykazania, że wypowiedziana umowa obejmowała sporządzenie operatów wodnoprawnych dla potoków [...] i [...] , 2. opisu Przedmiotu Zamówienia do umowy na [...] r. z dnia [...]r. na okoliczność wykazania, że wypowiedziana umowa obejmowała sporządzenie operatów wodnoprawnych dla potoków [...] i [...] , 3. opisu Przedmiotu Zamówienia do umowy nr [...] z [...] r. na okoliczność wykazania, że wypowiedziana umowa obejmowała sporządzenie operatów wodnoprawnych dla potoków [...] i [...] , 4. protokołu przeglądu urządzeń oczyszczania wód opadowych zlokalizowanych na autostradzie [...] z dnia [...] r., na okoliczność wykazania, że w 2024 roku zrealizowany został obowiązek nałożony na GDDKiA w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie dbałości o stan odprowadzanych wód opadowych, 5. załącznika 9.2 do OPZ Zeszyt eksploatacji urządzeń oczyszczających wody opadowe droga [...] z dnia 18 listopada 2024 r., na okoliczność wykazania, że w 2024 roku zrealizowany został obowiązek nałożony na GDDKiA w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 1 lipca 2014 r., 6. zawiadomienia o rozpoczęciu z dniu 5 czerwca 2025 r. oczyszczaniu rowu melioracyjnego m. in. potok [...] , na okoliczność wykazania, że GDDKiA pomimo nieposiadania aktualnego pozwolenia wodnoprawnego nadal wykonuje obowiązki nałożone w decyzji Marszałka Województwa O. z dnia 1 lipca 2014 r. w zakresie utrzymania i ochrony odbiorników ścieków. 7. zestawienie umów zawartych przez GDDKiA poniżej 130 tys. zł za rok 2023 r., na okoliczność wykazania ilości prowadzonych postępowań w przetargowych w 2023 r. 8. zestawienie umów zawartych przez GDDKiA poniżej 130 tys. zł za rok 2024 r., na okoliczność wykazania ilości prowadzonych postępowań przetargowych w 2024 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację uzasadniającą jego zdaniem podniesione zarzuty. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 4 grudnia 2025 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe Skarżącej z dnia 3 grudnia 2025 r. z załączoną do niego kopią decyzji Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w G. z dnia 3 listopada 2025 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja ta nie nakłada na GDDKIA żadnego nowego obowiązku związanego z zapewnieniem odpowiedniej dbałości o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, pochodzących z odwodnienia odcinka autostrady [...] , który nie był realizowany w ramach całorocznego utrzymania autostrady [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 18 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 maja 2025 r. wymierzającą Skarżącej, administracyjną karę pieniężną za okres III kwartał 2024 r. w kwocie 55.255,00 zł, z tytułu odprowadzania do wód- wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do wód rzeki [...] oraz potoków: [...] i [...] (dotyczy odcinka autostrady [...] od [...] oraz odcinka autostrady [...] od [...]), bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. W myśl art. 35 ww. ustawy usługi wodne polegają zaś na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód (ust. 1). Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7). Z art. 472aa P.w. wynika, że administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej (ust. 1 pkt 2). Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5.000 zł do 1.000.000 zł, z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (ust. 3 pkt 3). W sprawie jest bezsporne, że Skarżąca działała m.in. a podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa O. z dnia 1 lipca 2014 r., które wygasło w dniu 30 czerwca 2024 r., a wniosek o wydanie nowego pozwolenia złożył w dniu 17 marca 2025 r. Tym samym, w okresie objętym ustaleniem w zaskarżonej decyzji administracyjnej kary pieniężnej, a więc w III kwartale 2024 r., Skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych. W konsekwencji należało stwierdzić, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Skarżąca korzystała z usługi wodnej bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, a zatem zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. podlega administracyjnej karze pieniężnej. Z uwagi na treść zarzutów skargi rozważenia wymagała kwestia spełnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W doktrynie wskazuje się, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Co do zasady administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Z kolei w judykaturze akcentuje się, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnią one zatem funkcje prewencyjne, ale również mają działać represyjne, poprzez karanie za zachowania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej co do zasady niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Należy wskazać, że Dział IVa k.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne"), obejmujący przepis art. 189f, został wprowadzony do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W uzasadnieniu projektu tej ustawy negatywnie oceniono okoliczność, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. W piśmiennictwie wskazuje się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa k.p.a. i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (zob. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Na podkreślenie zasługuje również to, że unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. W uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") stwierdził, że przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów Działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. NSA wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, iż intencją prawodawcy było, aby przepisy Działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny, ale również subsydiarny, pomocniczy względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, co potwierdza w szczególności treść uzasadnienia projektu ustawy (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). NSA zwrócił również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, przez co przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zaprzestanie naruszenia prawa przez Skarżącą, przedmiotem dalszej analizy należało uczynić przesłankę w postaci znikomej wagi naruszenia prawa. Ustawodawca w analizowanym przepisie nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa uznaje za znikome. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. W doktrynie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: 1) naruszenia kwalifikowane, 2) naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i 3) naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Z kolei w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 749/22, WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 8/22). Przyjmuje się także, że przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa należy ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w wyroku z 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 641/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów (zob. A. Mudrecki, Zasada proporcjonalności w prawie podatkowym, Warszawa 2020, LEX/el.). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należało w pierwszej kolejności rozważyć wagę (ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu z perspektywy dóbr prawnie przezeń chronionych. Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń organów oraz oceny Sądu, Skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 P.w., który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na usługi wodne. Zgodnie z art. 1 P.w. ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 tej ustawy w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 P.w. problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio art. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (zob. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, LEX/el. 2019). Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 P.w.) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 P.w. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd dokonał oceny materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień Skarżącej w celu ustalenia czy jej działania były zawinione, jaki był stopień zawinienia Skarżącej oraz jaki wpływ na dobro chronione tj. środowisko naturalne miał fakt odprowadzania wód opadowych i roztopowych z autostrady bez pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu z przeprowadzonej oceny wynika, że Skarżąca działając zgodnie z wydanym pozwoleniem z dnia 1 lipca 2014 r. miała świadomość konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z zarządzanego odcinka autostrady [...] po upływie ważności pozwolenia dotychczasowego. Dowody przedstawione przez Skarżącą potwierdzają, że podjęła ona działania mające na celu wyłonienie wykonawcy operatu wodno-prawnego w kwietniu 2023 r. a więc ponad rok przez dniem wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Jako podmiot publiczny Skarżąca zobowiązana była do wyboru wykonawcy operatu zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych. Procedura ta w zgodzie z przepisami prawa była powtarzana jeszcze dwukrotnie w lutym i październiku 2024 r. Dopiero ostatnie postępowanie pozwoliło w sposób zgodny z prawem na wyłonienie wykonawcy operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 17 marca 2025 r. Jednocześnie Skarżąca działając bez pozwolenia wodnoprawnego dołożyła należytej staranności, aby w okresie do uzyskania nowego pozwolenia dochować wszystkich obowiązków jakie wynikały dla niej z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, uwzględniając przywołane wyżej stanowisko doktryny prawa, że za naruszenie nieistotne prawa uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. W ocenie Sądu całokształt okoliczności badanej sprawy, zarówno o charakterze przedmiotowym tj. skali naruszenia prawa oraz jego skutków, jak i podmiotowym (stopień zawinienia Skarżącej) wykazał, że w wyniku bezspornego naruszenia prawa przez Skarżącą skutki tego naruszenia nie miały wpływu na środowisko naturalne, a wina Skarżącej nie wynikała z niedbalstwa, ale była wynikiem konieczności stosowania przepisów prawa w przedmiocie wyboru wykonawcy operatu wodnoprawnego. Tym samym w ocenie Sądu zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji rozpatrując wniosek Skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej działając w sposób arbitralny, bez zbadania wszystkich okoliczności sprawy, oceny stopnia zawinienia Skarżącej oraz skutków jej działania dla dobra chronionego jakim jest środowisko naturalne uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia. Również organ odwoławczy badając tą kwestię uznał, że fakt prawie dwuletniego prowadzenia postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy operatu wodnoprawnego przez Skarżącą nie jest okolicznością, która mogłaby mieć wpływ na ocenę stopnia zawinienia Skarżącej. Organ odwoławczy nie ocenił jaki wpływ na środowisko naturalne miało działanie Skarżącej bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.