II SA/Gl 1148/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.M. oraz H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. działając na wniosek A.M. i H.M. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta D. (uchwała Rady Miejskiej Nr VI/35/90 z dnia 3 października 1990 r. – Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 10/90 z dnia 30 listopada 1990 r. poz. 332 ze zm.), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego w D. ul. [...] , działka nr [...] k. m. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta D. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa i art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stwierdzono wygaśnięcie powyższej decyzji nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn. rozbudowa budynku mieszkalnego w D. ul. [...] – działka nr [...], k.m. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 1) lub też dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2), przy czym tego ostatniego przepisu nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zamierzenie inwestycyjne położone jest w granicach obowiązującego zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie "[...]" (uchwała Nr LXI/1185/06 Rady Miejskiej w D. z dnia 27 września 2006 r. – publikacja Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 121, poz. 3441 z dnia 23 października 2006 r.). Zgodnie z zapisami: – § 6 ust. 1 – dla terenów oznaczonych symbolami od 1MN do 86MN ustala się przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą, – § 6 ust. 2 pkt 4 – dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się: możliwość przebudowy, rozbudowy, odbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej z zachowaniem standardów określonych w niniejszym paragrafie, za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 7MN do 9MN oraz 66MN, w obszarze których nie dopuszcza się rozbudowy i nadbudowy oraz na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 52MN i 53MN w obszarze których nie dopuszcza się nadbudowy istniejących budynków. Tymczasem działka inwestorów o nr [...], k.m. [...] w D. przy ulicy [...] , położona jest na terenie oznaczonym symbolem 8MN. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta nie dopuszcza zaś rozbudowy i nadbudowy na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami od 7MN do 9MN. Stąd też zdaniem organu, w związku z powyższym należało stwierdzić wygaśnięcie ww. decyzji z uwagi na inne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta niż w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od decyzji A.M. i H.M. domagali się jej uchylenia oraz "utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] r." Odwołujący się wyjaśnili, że ze względu na różne uwarunkowania życiowe dopiero w roku bieżącym [...] mogli przystąpić do realizacji swoich zamierzeń. Wówczas ujawniony został fakt, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Niezwłocznie Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] roku o wygaśnięciu pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta D. zezwalającej na rozbudowę budynku przy ulicy [...] w D. . Zdaniem odwołujących się, zapis planu z 2006 r. jest marnotrawstwem i elementarnym zaprzeczeniem ekonomicznego wykorzystania zurbanizowanych terenów miejskich. Około 98 domów jednorodzinnych z możliwością rozbudowy przy stosunkowo niskich nakładach finansowych zostało wyłączonych z rozbudowy i nadbudowy a tym samym pozyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Przewidując taką sytuację odwołujący się uzyskali już w [...] roku stosowną decyzję zgodną z warunkami ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wydaną bez podania okresu jej ważności. Odwołujący oczekiwali powtórzenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których została im wydana decyzja o warunkach zabudowy, w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. We wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] roku wraz z zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] roku przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem XXII EM – strefa mieszkaniowa o zabudowie niskiej z ogrodami przydomowymi: obowiązuje polityka adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej do aktualnych standardów i norm jakości środowiska zamieszkania. Podali, że występując w [...] roku o wydanie warunków zabudowy, dokonali wszelkich uzgodnień branżowych z dostarczycielami mediów oraz badań podłoża gruntowego (wierceń geologicznych) dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 6 listopada 2006 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta D. dla terenów położonych w rejonie "[...]", przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia 27 września 2006 r. Nr LXI/1185/06, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego Nr 121, poz. 3441 i w tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wygaszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Wygaszenie decyzji nie podlega w takiej sytuacji uznaniu organu, ale wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawa, a zatem organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do oceniania treści obowiązującego planu, czy też brania pod uwagę poniesionych przez odwołujących się kosztów badań geologicznych i uzgodnień branżowych. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ rozstrzygający sprawę jest związany przepisami obowiązującymi w dniu orzekania. W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa – w art. 65 ust. 1 pkt 2 – zawiera nakaz wygaszenia wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, dla terenów dla których wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji wykonał nałożony na niego ustawowy obowiązek. W skardze do sądu administracyjnego A.M. i H.M. ponawiając dotychczasową argumentację podali, że świadomi są, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono jednak że w stosunku do nich nastąpiło naruszenie zasad ogólnych kierujących postępowaniem administracyjnym, a to: zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania, zasady udzielania informacji. Ustalając nowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. , nie wzięto bowiem pod uwagę funkcjonujących w obiegu prawnym aktualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, decyzje te winny być uwzględnione w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 6 listopada 2006 r. Dlaczego więc niezwłocznie po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie uchylono decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r., co powinno być dokonane niezwłocznie. Wcześniejsze uchylenie zaskarżonej decyzji na naraziłoby ich na dodatkowe, niepotrzebne koszty, a przez okres 6 lat ich zamierzenia życiowe mogły być dostosowane do obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając dodatkowo, że w obowiązujących przepisach nie ma obowiązku uwzględnienia w planach miejscowych decyzji o warunkach zabudowy, wydanych przed wejściem w życie takiego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zamieszczony został w rozdziale 13, stanowiąc jeden z kilku nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji. Jak wyjaśniono w literaturze, system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. Wydanie, W-wa C.H. Beck, W-wa 2011, str. 590). Zdaniem składu orzekającego, reguły procedury administracyjnej zawarte w art. 6-9 kpa, nakazują zatem przyjęcie, że wygaszenie decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, dotyczy wyłącznie decyzji prawidłowych, bądź dotkniętych jedynie niekwalifikowanymi wadami. W sytuacji, gdy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 kpa, skutkującą jej nieważnością, wyeliminowanie wadliwego aktu winno nastąpić w innym trybie, nawet jeżeli równocześnie zachodziłyby przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wszak w razie stwierdzenia nieważności decyzji stronie przysługuje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, co nie ma miejsca w razie wydania decyzji z art. 162 kpa. Tymczasem skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji trafnie wskazali, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku skarżących, nie określała terminu jej ważności, a w tej sytuacji skarżący poczynili nakłady w celu rozpoczęcia inwestycji, pozostając w przekonaniu, że są uprawnieni do uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy wydana została pod rządami uchylonej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Przepis art. 42 ust. 1 tej ustawy, wymieniał obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z pkt 7 tego przepisu, decyzja taka określała okres jej ważności, czyli winna wskazywać termin jej obowiązywania. Upływ tego terminu rodził z mocy prawa skutek prawny w postaci jej wyeliminowania z obrotu prawnego, o ile w okresie ważności decyzji inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto, przypadki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymieniał przepis art. 48 ustawy z 1994 r., wśród których nie wymieniono przesłanki w postaci utraty ważności decyzji z powodu upływu określonego w niej terminu, w którym inwestor mógł wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem przywołana decyzja z dnia [...] r. nie zawierała obligatoryjnego elementu w postaci określenia terminu jej ważności (art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 r.). W takiej sytuacji decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Upływ 10-letneigo terminu od daty jej doręczenia stronom, nie stanowił zaś przeszkody w jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 kpa) – ze skutkiem ex tunc. W takim zaś stanie rzeczy organ I instancji zobligowany był do wystąpienia do organu wyższej instancji do wdrożenia powyższego trybu. Zatem z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organy obydwu instancji dopatrzyły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w powiązaniu z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., podczas gdy decyzja ta obarczona była wadą kwalifikowaną, podlegającą stwierdzeniu w innym trybie nadzwyczajnym. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że zasadnie Kolegium wskazało na brak możliwości kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego walor wiążący jako aktu prawa miejscowego. Nie pozbawia to jednak skarżących ochrony prawnej. Kwestionowanie odpisów obecnie obowiązującego planu z 2006 r. możliwe jest jednak w drodze odrębnej skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem z urzędu wdrożyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaś po ostatecznym zakończeniu tego postępowania, organ I instancji winien umorzyć niniejsze postępowanie w kwestii wygaszenia wadliwej decyzji z [...] r. jako bezprzedmiotowe, o ile decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. sw