II SA/Gl 1156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.W. i I.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 4 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623, dalej jako ustawa lub Prawo budowlane) nakazał inwestorom K. i I. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1 (numer działki po scaleniu działek) wybudowanego zdaniem organu bez pozwolenia na budowę na działce nr 2 przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że do realizacji przedmiotowego budynku doszło bez pozwolenia na budowę na działce nr 2, którą to działkę inwestorzy już w trakcie niniejszego postępowania połączyli z działką sąsiednią, która po scaleniu otrzymała nr 1. Dlatego też postanowieniem z dnia [...]roku organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązki warunkujące legalizację samowoli, które inwestorzy wykonali. Następnie na inwestorów postanowieniem z dnia [...]roku nr [...]nałożono obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Skarga inwestorów na ostateczne postanowienie w tym zakresie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2010 roku. Ponieważ inwestorzy nie uiścili ustalonej opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy w zw. z art. 49 ust. 3 tej ustawy orzeczono w stosunku do obiektu nakaz rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji K. i I. W. odnieśli się do Konstytucji, aksjologii prawa i mocy obowiązującej Prawa budowlanego. Wskazali także na fakt nawiązania przez organ I instancji do działki nr 2, która w wyniku scalenia nie istnieje od dnia 22 grudnia 2008 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w stosunku do działki 3 (decyzja z dnia [...]roku) dla której to działki wydane też były warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także w stosunku do tej działki zostały dokonane wymagane prawem uzgodnienia. Faktycznie jednak budowę rozpoczęto i budynek zrealizowano na działce nr 2. Zdaniem organu orzekającego nie jest możliwe dowolne dokonywanie zmian w udzielonym pozwoleniu, a zmiany istotne do których należy zaliczyć usytuowanie budynku w innym miejscu, wymagają uprzedniej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę zezwala na realizację obiektu w konkretnym miejscu, wynikającym z tego pozwolenia i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Wybudowanie budynku na działce innej niż objęta pozwoleniem na budowę stanowi zatem samowolę budowlaną, której likwidacja musiała nastąpić w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przez fakt nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a więc zaniechania postępowania legalizacyjnego przez inwestorów organ obowiązany był w konsekwencji do orzeczenia rozbiórki budynku. Równocześnie organ orzekający przyznał, że przedmiotowy budynek – jego usytuowanie – jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach małżonkowie W. zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz "ugruntowanych zasad prawnych". W następstwie rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/GL 466/11 uchylił ww. decyzje organów obu instancji oraz poprzedzające je postanowienia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia i obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił poczynione przez organy ustalenia faktyczne co do tego, że usytuowanie objętego postępowaniem budynku nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę (w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), a więc także zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjął jednak, że w takiej sytuacji należy zaistniałą samowolę likwidować w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Taką wykładnię przepisów w rozpatrywanej sprawie szczególnie uzasadniają zdaniem Sądu jej okoliczności, a mianowicie wykonanie obiektu w miejscu, w którym nie narusza on miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyczyny usytuowania obiektu poza projektem zagospodarowania działki nr 4 oraz fakt, że aktualnie inwestorzy są właścicielami zarówno działki nr 4, jak i działki 2, z których w grudniu 2008 r. powstała działka nr 1. Ta ostatnia okoliczność w ocenie Sądu ma przy tym wpływ na rozstrzygnięcie. Samowola powstaje bowiem w momencie rozpoczęcia realizacji obiektu, a do jej zakończenia dochodzi dopiero w momencie ostatecznego nakazu rozbiórki lub ostatecznego rozstrzygnięcia o jego legalizacji. W dacie wydania decyzji o rozbiórce istniała już tylko działka nr 1, a nie działka 3. Inwestycja została zatem zrealizowania z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i dlatego należało w stosunku do takiego obiektu przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, co organy powinny uczynić w postępowaniu ponownym. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 104 kpa nałożył na inwestorów K. i I. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2012 r. projektu budowlanego, zamiennego objętego postępowaniem budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji po, zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania, organ orzekający stwierdził, że inwestorzy złożyli już w tym postępowaniu projekt budowlany odpowiadający wymogom wynikającym z tej decyzji ale obowiązek jej podjęcia wynika z wydanego w tej sprawie przez WSA w Gliwicach wyroku, a nadto stanowi przesłankę do późniejszego orzekania na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W pouczeniu organ zawarł informację co do wymogów, które projekt zamienny powinien spełniać. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie W. zarzucili, że wynikający z niej obowiązek został nałożony na nich bezprawnie gdyż obowiązek niezwłocznego zatwierdzenia przedłożonego przez nich w 2009 r. projektu zamiennego nałożył na organy nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku sygn. akt II SA/GL 466/11. Brak jest zatem podstaw do nakładania na nich dalszych obowiązków. Takie postępowanie organów uniemożliwia i oddala zasiedlenie i użytkowanie ich budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że obowiązek nałożony przez PINB w B. stanowi konsekwencję wypełnienia wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku przez WSA w Gliwicach, którymi organy orzekające są związane zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą ppsa). Zgodnie z tym przepisem związanie dotyczy również zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Związanie to ma przy tym bezwzględny charakter. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił co objęty nakazem projekt zamienny powinien zawierać – w zależności od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor i jak dalece odstąpił od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. K. i I. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie PINB do zatwierdzenia powykonawczej dokumentacji budynku przedłożonej przez nich w 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Uzasadniając to żądanie stwierdzili, że złożona przez nich wiosną 2009 r. powykonawcza dokumentacja budynku stanowi wykonanie przez nich obowiązków jakie spoczywały na nich w postępowaniu legalizacyjnym. Dokumentacja ta nazwana "projektem zastępczym" powinna być niezwłocznie zatwierdzona co umożliwiłoby im zasiedlenie budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie akcentując, że treść zaskarżonej decyzji jest konsekwencją realizacji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia. Jak to zasadnie stwierdziły organy obu instancji, a co wynika w jednoznaczny sposób z omówionego wyżej, a wydanego w tej sprawie wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 466/11, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należało przeprowadzić procedurę legalizacyjną zrealizowanych przez skarżących robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w 1999 r. projektu budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania organy orzekające były bowiem związane zgodnie z treścią art. 153 ustawy ppsa. Zgodnie z tym przepisem związanie to dotyczy również Sądu wydającego niniejszy wyrok. W tym względzie należy podkreślić, że przy wydawaniu poprzedniego wyroku Sądowi znana była okoliczność, że inwestorzy w wykonaniu nałożonych na nich wcześniej obowiązków (w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) przedłożyli m. in. projekt architektoniczno-budowlany z 2009 r. Pomimo tego Sąd nakazał prowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego. Należy też zważyć zdaniem Sądu, że analiza treści tych przepisów daje podstawę do stwierdzenia, że nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 musi poprzedzać zawsze wydanie na podstawie art. 51 ust. 4 omawianego aktu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Oznacza to, że tego formalnego etapu (tj. nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3) nie można pominąć, a tego faktycznie domagają się skarżący. W konsekwencji skoro zgodnie z brzmieniem tej normy prawnej wynikający z niej obowiązek został nałożony zaskarżoną decyzją, to brak jest podstaw do przyjęcia, że został on nałożony nielegalnie. Nawet gdyby przyjąć w powyższym zakresie (co do konieczności wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3) odmienne stanowisko to należy zważyć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie złożyli zdaniem Sądu przed wydaniem zaskarżonej decyzji odpowiadającego wszystkim wymogom projektu budowlanego zamiennego w rozumieniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W świetle treści art. 51 ust. 1 pkt 3 nie może ulegać bowiem zdaniem Sądu wątpliwości, że przedmiotowy projekt budowlany powinien odzwierciedlać stan budowy (wykonanych robót budowlanych) z daty orzekania o jego zatwierdzeniu na podstawie art. 51 ust. 4. Przez zatwierdzenie projektu następuje bowiem legalizacja budowy obiektu zrealizowanego z istotnym odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt powinien być przy tym wykonany chociażby zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie zatwierdzenia projektu zamiennego (pomijając sytuację gdy co innego wynika ewentualnie z przepisów przejściowych). W sytuacji zatem gdy skarżący złożyli projekt w 2009 r. to nie można z całą pewnością przyjąć, że odzwierciedla on stan obiektu w roku 2012 lub 2013. Nadto wbrew twierdzeniom skarżących złożony przez nich projekt budowlany z 2009 r. nie został nazwany przez jego autora projektem zamiennym. Tak w tym projekcie zostały nazwane jedynie stanowiące jego część projekty na wykonanie instalacji elektrycznej oraz wewnętrznych instalacji sanitarnych. Chociażby tylko z tych względów przedmiotowy projekt nie mógł być uznany za projekt zamienny w rozumieniu art. 51 ust. 4 ustawy. Oczywiście nie ma żadnych przeszkód aby przedmiotowy projekt został wykorzystany w całości lub w części przy opracowywaniu projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek złożenia został nałożony zaskarżoną decyzją, jeżeli jego treść odpowiada aktualnemu stanowi budynku i obowiązującym obecnie przepisom. Wtedy autor tego projektu powinien zmienić tylko jego nazwę i datę jego wykonania z jednoczesnym stwierdzeniem, że od czasu wykonania projektu w kwietniu 2004 r. stan obiektu nie uległ zmianie, co prawdopodobnie miało miejsce w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, który w swojej decyzji stwierdził (bez jakiegokolwiek w tym względzie uzasadnienia), że skarżący złożyli już projekt odpowiadający nałożonym na nich wymogom. Z powyższych względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy ppsa. sw