II SA/Gl 1156/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2015r R. P. wystąpił do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. [...] w C. oznaczonego na karcie mapy nr [...] jako działka nr 1 dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego. Pismem z dnia 10 lutego 2015r organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy a także składania swoich uwag i wniosków. W związku z zastrzeżeniami sąsiadów co do realizacji planowanej inwestycji R. P. w dniu 13 maja 2015r dokonał korekty złożonego wniosku poprzez wskazanie, że zamierzenie inwestycyjne będzie polegało na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami wbudowanymi w parterze. W związku powyższym, pismem z dnia 22 maja 2015r organ powiadomił strony o zmianie wniosku informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Następnie pismem z dnia 8 lipca 2015r. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z dnia [...]r Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. nr [...] pozytywnie uzgodnił projektowaną inwestycję. Decyzją z dnia [...] r Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o numerze ewidencyjnym 1 obręb [...], położonej w C. przy ul. [...], w zakresie dotyczącym realizacji inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową w paterze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obrębie terenu analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana przy granicy sąsiednich działek, co pozwala na ustalenie funkcji, parametrów cech i wskaźników dla planowanej zabudowy. Nadto teren inwestycji jest dostępny bezpośrednio z ulicy [...] i nie wymaga zgody na zmianę jego przeznaczenie. Ponadto wydanie decyzji nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Organ uzasadnił również przyjęte wskaźniki zabudowy wskazując, że mieszczą się one w wynikach analizy i wynikają z uwarunkowań terenowych oraz charakteru istniejącego zagospodarowania, nie wpływając jednocześnie negatywnie na istniejący ład przestrzenny. Wyjaśnił również, że badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami o warunkach technicznych następuje dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu, a organ nie przeprowadził wizji w terenie, by skontrolować oświadczenie inwestora o rzeczywistym wykorzystaniu działki. W dniu 24 września 2015r do organu wpłynęło również odwołanie Z. R., który zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, brak uwzględnienia w decyzji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości miejsc parkingowych dla pojazdów od okien pomieszczeń mieszkalnych. Ponadto podniósł, że istniejąca zabudowa, utwardzona powierzchnia oraz planowana inwestycja przekroczą łącznie powierzchnię zabudowy wskazaną w decyzji, a powierzchnia biologicznie czynna będzie mniejsza od 40%. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdziło spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwość ustalenia parametrów dla projektowanej inwestycji. Kolegium zwróciło również uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa a ma prawo odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Odnosząc się do kwestii ochrony interesów osób trzecich Kolegium wskazało, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r Kolegium wyjaśniło, że są to przepisy wydane na podstawie Prawa budowlanego i będą uwzględnione dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jako bezpodstawny Kolegium uznało zarzut braku udziału M. B. w postępowaniu, wskazując, że odwołująca na każdym etapie postępowania była informowana o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i możliwości składania swoich uwag i zastrzeżeń z czego korzystała. Odrębne skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli M. B. i Z. R. Pismem z dnia 18 stycznia 2016r. Z. R. cofną skargę, a Sąd postanowieniem z dnia 22 lutego 2016r. umorzył postępowanie w tym zakresie. W skardze M. B. zarzuciła brak konkretnego określenia usytuowania budynku, nieuwzględnienie faktu istnienia już na terenie działki inwestora budynku mieszkalnego, pominięcie okoliczności, że budynek będzie wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz brak ochrony interesów osób trzecich. W piśmie z dnia 12 października 2016r. ustanowiony dla strony pełnomocnik z urzędu dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art.7 , art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, skutkujący utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która zezwala de facto na realizację inwestycji niezgodnej z funkcją tego terenu. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 1 i art. 63 ust.1 i 2 w zw. z art. 54 lit. d w zw. z art. 64 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez próbę obejścia zasady dobrego sąsiedztwa oraz brak poszanowania uzasadnionych interesów skarżącej. W ocenie pełnomocnika inwestor zmienił treść pierwotnego wniosku w momencie gdy uświadomił sobie, że nie uzyska warunków zabudowy dla takiej inwestycji, a przyjęcie przez organ bezkrytycznie oświadczenia inwestora, że zamierza wybudować budynek mieszkalny jest sprzeczne z zasadą wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wskazał również, że realizacja planowanej inwestycji wpłynie na atrakcyjność i wartość nieruchomości należącej do skarżącej oraz doprowadzi do zakłócenia dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości. Podniósł także, że organ powinien był ocenić naruszenie interesów skarżącej przez pryzmat przepisów o warunkach technicznych. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w piśmie procesowym z dnia 12 października 2016r. oraz w całości poparł osobistą skargę skarżącej. Nadto wskazał, że inwestor zamierza wznieść budynek w miejscu usytuowania garaży blaszanych, jednakże w jego ocenie istnieje możliwość innej lokalizacji obiektu. Pełnomocnik Prezydenta Miasta . wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie orzeka się o konkretnej lokalizacji obiektu. Z kolei uczestnik postępowania P. R. przychylił się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezydent Miasta C. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zasadnie doszły do przekonania, że w sprawie zostały spełnione niezbędne wymogi pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią garażową w parterze. W szczególności prawidłowo został wyznaczony wokół terenu planowanej inwestycji obszar wskazany w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w którego ramach przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Analiza ta dowiodła, że zabudowa sąsiednich nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na stwierdzenie, że spełniony został wymóg w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie ulega wątpliwości, że planowana rozbudowa spełnia także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm. dalej u.p.z.p.). Teren planowanej inwestycji posiada bowiem dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego sposobu użytkowania tego obiektu. Teren inwestycji nie wymagał również, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydana decyzja pozostawała wreszcie w zgodzie z przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Zatem niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy doczynienia. Skoro tak, to brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Niewątpliwie przepisem odrębnym nie jest natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz.1422), które na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajduje zastosowania. Przepisy tego rozporządzenia zgodnie z § 1 ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem mają zastosowanie na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na przebudowę, czy zmianę sposobu użytkowania, na co wprost wskazuje § 2 rozporządzenia stwierdzając, że przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej. Stąd też jako chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem mogą one być rozpoznane dopiero na etapie zatwierdzania projektu i wydawania pozwolenia na budowę, natomiast nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co wprost wynika z wyżej poczynionych rozważań. Zastrzeżenie w decyzji, że inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, jest dostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Po spełnieniu przesłanek z art. 61 u.p.z.p. organ jest bowiem zobowiązany do jej wydania, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy występuje tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09). Nie można zgodzić się również zarzutem, że inwestor zamierza zrealizować inną inwestycję niż wskazał we wniosku lub też wykorzystywać budynek niezgodnie z jego przeznaczeniem, co ma świadczyć o zamiarze obejścia prawa. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem uprawnień do tego, aby kwestionować prawdziwość oświadczeń inwestora w tym zakresie. Organ jedynie sprawdza czy możliwa jest realizacja tego typu przedsięwzięcia na wskazanym przez inwestora terenie. Wskazać jednak należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, nie może stanowić podstawy do realizacji innego obiektu, którego funkcja byłaby sprzeczna z ustaloną dla tego terenu w toku niniejszego postępowania. Nie jest rolą organów na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ocena czy budynek w przyszłości będzie wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Ewentualna bezprawna zmiana sposobu korzystania z budynku, będzie stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w tym zakresie. Sąd nie podziela również wątpliwości skarżącej w zakresie dotyczącym możliwości zmiany treści wniosku przez inwestora. Wniosek inwestora jest przejawem jego woli w zakresie dotyczącym planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i może być w toku postępowania modyfikowany ( ograniczany, rozszerzany). Niedopuszczalne było by ograniczanie w tym zakresie inwestora, ważne jest aby inwestor w sposób wyraźny określił aktualne brzmienie wniosku i złożył w tym zakresie oświadczenie. Nietrafny jest również zarzut dotyczący naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Powołanie się przez skarżącą na brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczające, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa . Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni bowiem zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia by zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały zasadę dobrego sąsiedztwa. W sprawie nie wykazano bowiem, by w otoczeniu planowanej inwestycji znajdowała się zabudowa, która uniemożliwiałaby ustalanie parametrów dla nowej zabudowy. Przedwczesny jest również zarzut dotyczący potencjalnego przekroczenia przez planowaną inwestycję powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestora. Wskazać bowiem należy, że organy w oparciu o analizę urbanistyczną prawidłowo ustaliły, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania terenu, a więc również znajdujących się tam budynków, nie może przekroczyć 23%, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejsza niż 40%. Oznacza to, że inwestor musi zaprojektować taki obiekt, który będzie zgodny z ustalonymi w decyzji warunkami. Dlatego w sytuacji, gdy nie został jeszcze sporządzony projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany, nie można oceniać naruszenia ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Taka ocena będzie możliwa dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym obniżenia ich wartości. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 84/07 - LEX nr 394773 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 8/13, LEX nr 1310646). Sąd nie dopatrzył się również naruszenia pozostałych wskazywanych przez skarżącą przepisów postępowania. W ocenie Sądu uzasadnienia zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji czynią zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób stwierdzić aby doszło do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. Sąd jednocześnie dostrzega, że wydana decyzja może naruszać interes faktyczny skarżącej z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji, jednakże tego rodzaju naruszenie nie daje podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. W takiej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.)