II SA/Gl 1157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę Wnioskiem z dnia [...]r. inwestorka – skarżąca "A" Sp. z o.o. w W. , zwróciła się do Starostwa Powiatowego w K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej "B" na działce nr 1 we W. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji sprzeciwili się jej realizacji. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił S. F. jako pełnomocnikowi "A", zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że w zakreślonym terminie inwestorka nie usunęła sprzeczności projektu z ustaleniami planu miejscowego, do czego została zobowiązana postanowieniem z dnia 28 lutego 2008 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym motywem tego rozstrzygnięcia było pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu następców prawnych właścicieli jednej z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazał przy tym Wojewoda, że zasadnie organ pierwszej instancji ustalił, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji w dniu [...]r. ponownie wydał postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązując S. F. do usunięcia sprzeczności projektu budowlanego z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik inwestorki A. W. wyjaśniła, że planowana inwestycja, jako urządzenie infrastruktury technicznej, dla którego nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] , Starosta [...] ponownie odmówił "S.F. pełnomocnikowi "A" sp. z o.o. – [...] P., ul. [...] nr [...] " zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach inwestorka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i uznanie, że złożony przez nią projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwą wykładnię § 25 ust. 1 lit. e) i § 31 ust. 25 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. 3969 zwanego dalej miejscowym planem zagospodarowania). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 § 1 kpa w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 107 kpa w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu, a nawet, gdyby przyjąć, że zapisany w tym planie zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko miałby zastosowanie w stosunku do wnioskowanej inwestycji, to i tak zapis ten jest nieważny w świetle obowiązujących przepisów prawa, co upoważnia sąd administracyjny do odmowy jego zastosowania. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca wskazała, że do instalacji urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (takim urządzeniem jest wnioskowana inwestycja) od dnia [...]r. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1012/08 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji i stojąc na stanowisku, że zostały one wydane z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skierowano je bowiem nie do inwestorki a do S. F., który wbrew osnowie decyzji organu pierwszej instancji nie był w postępowaniu administracyjnym nawet jej pełnomocnikiem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polecił Sąd organom orzekającym prawidłowo oznaczyć adresata swoich orzeczeń, w tym również ewentualnych postanowień dowodowych oraz wziąć pod uwagę zmianę w obowiązujących przepisach, w szczególności wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wydanym z upoważnienia Starosty [...] postanowieniem dnia [...]r. zobowiązano inwestorkę do usunięcia w terminie do [...]r. sprzeczności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Po bezskutecznym upływie tego terminu Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa odmówił "A" Sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej wnioskiem stacji telefonii komórkowej "B" składającej się z wieży stalowej, kontenera technologicznego, systemu antenowego i drogi kablowej. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał prezentowane już wcześniej stanowisko, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Zgodnie z tym planem położona we W. działka nr [...]znajduje się na terenie oznaczonym w nim symbolem "R" o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne, na którym dopuszczalna jest m.in. realizacja infrastruktury technicznej. Zasady realizacji infrastruktury technicznej zostały uregulowane w tym planie w jego Rozdziale 7, przy czym inwestycjom w zakresie telekomunikacji poświęcony został § 25 tego planu. Wynika z jego treści, że tego rodzaju infrastruktura dopuszczalna jest wyłącznie na terenach zurbanizowanych, które nie są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, letniskową i rekreacyjną oraz usługi zdrowia, sportu i oświaty. Taka inwestycja nie jest zatem dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem "[...]". W odwołaniu od tej decyzji inwestorka wniosła o jej uchylenie oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego stacji telefonii komórkowej i wydanie jej pozwolenia na budowę tej stacji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając odwołanie stwierdziła, że stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej i jej realizacji na wskazanej działce nie sprzeciwia się treść § 25 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka zgodność w odniesieniu do planowanej inwestycji nie występuje. Wynika to z treści § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który to przepis zdaniem Wojewody doprecyzowuje ustalenia tego planu co do możliwości realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, którą niewątpliwie stanowi projektowana stacja telefonii komórkowej. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wadliwą wykładnię § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania Gminy W. Nadto zarzuciła, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 i 107 kpa w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji. Uzasadniając te zarzuty powtórzono w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane wcześniej w odwołaniu. Podkreślono, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego i stanowi niewątpliwie urządzenie infrastruktury technicznej. Dopuszczalność budowy urządzeń infrastruktury technicznej na objętej postępowaniem działce wynika zatem wprost z treści § 31 ust. 25 miejscowego planu zagospodarowania, w którym takie przeznaczenie zostało przewidziane. Odmienne w tym względzie stanowisko Wojewody nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i nie zostało zdaniem skarżącej w decyzjach organów tego organu w ogóle uzasadnione (z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 kpa). Zdaniem skarżącej bezpodstawnie organy orzekające powołały się na § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania, którego treść została statuowana bez podstawy prawnej. Dopuszczalność wprowadzenia w planie miejscowym zakazu realizacji określonych przedsięwzięć nie wynika bowiem z treści art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To przewidziane planem ograniczenie nie powinno być zatem brane przez Sąd pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że organy administracji publicznej były zobowiązane treścią miejscowego planu zagospodarowania jako aktu prawnego powszechnie obowiązującego. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącej ponownie powołał się na nieważność § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jako sformułowanego bez podstawy prawnej, co umożliwia jego niezastosowanie przez Sąd. Dodatkowo stwierdził, że w tym zakresie treść tego planu narusza wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu prawu. W sprawie nie ulega wątpliwości i nie było przez organy orzekające kwestionowane stanowisko, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja jest inwestycją w zakresie infrastruktury technicznej. Taki charakter tego zamierzenia wynika wprost z tytułu Rozdziału 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (w zw. z § 25 tego planu). Znajduje też potwierdzenie w treści art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.). Gdyby brać zatem pod uwagę jedynie treść § 31 ust. 25 pkt 2 "b" tego planu to niewątpliwie z punktu widzenia zgodności z planem objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stacja telefonii komórkowej mogłaby powstać na działce nr 1 we W. Zgodzić się jednak trzeba ze stanowiskiem Wojewody, że treść § 31 ust. 25 pkt 2 "b" planu należy wykładać w związku z treścią § 25 ust. 1 lit. "e" tego planu, który w tym zakresie doprecyzowuje ustalenia tego pierwszego przepisu, gdyż znajduje się w Rozdziale planu zatytułowanym "Zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", a nadto mówi wprost o lokalizacji nowych "instalacji radiokomunikacyjnych" emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 30 do 300 GHz, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżąca nie negowała przy tym, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne właśnie do takich instalacji się zalicza. Świadczy też o tym częstotliwość poszczególnych anten, które miałyby być zamontowane na wieży kratowej stacji bazowej (do 38 GHz – zobacz str. 6 projektu zagospodarowania terenu). W konsekwencji w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ... (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) oraz art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227, zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy istotnie w świetle treści § 25 ust. 1 lit. "e" miejscowego planu zagospodarowania sporna inwestycja jest na działce nr 837/20 dopuszczalna. Należy przy tym podnieść, że organy obu instancji swoje stanowisko w tym względzie uzasadniły bardzo lakonicznie i w tym zakresie zasadny jest zarzut skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 kpa. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), a to w sytuacji gdy wykładnia treści planu stanowi wykładnię obowiązującego prawa i jej poprawność może być dokonana i skontrolowana w postępowaniu sądowym, zwłaszcza w sytuacji gdy inwestorka nie negowała ustalenia sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z treścią § 25 ust. 1 "e" miejscowego planu zagospodarowania kwestionując jedynie konstytucyjność tego zapisu i domagając się jego pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy. Skoro zgodnie z analizowanym planem na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]" (na takim, położona jest działka objęta postępowaniem) dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa to należy uznać, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu analizowanego przepisu. Świadczy o tym chociażby treść § 31 ust. 6 pkt 2a planu, który na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową dopuszcza realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto wydaje się oczywiste, że częścią zagrody siedliskowej jest również budynek mieszkalny dla członków rodziny prowadzącej gospodarstwo rolne. Przesądza to jednocześnie zdaniem Sadu, że teren o takim przeznaczeniu należy uznać za teren zurbanizowany w rozumieniu § 25 ust. 1e analizowanego planu zagospodarowania. Wobec powyższego zasadnie stwierdziły organy orzekające, że na objętej postępowaniem działce niedopuszczalne jest lokowanie inwestycji w postaci objętej wnioskiem stacji telefonii komórkowej. W świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Usunięcie tej niezgodności nie jest bowiem możliwe w trybie art. 35 ust. 3 tego aktu prawnego, co uszło uwadze organu pierwszej instancji wydającego postanowienia oparte na treści tego przepisu. Wobec zaistnienia tej negatywnej przesłanki bezprzedmiotowa pozostaje ocena zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska wynikającymi m.in. z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku..., która to kwestia została zresztą przez organy orzekające pominięta. Należy nadto podnieść, w odniesieniu do treści skargi, że organy orzekające były związane treścią § 25 ust. 1 "e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako powszechnie obowiązującego prawa (aktu prawa miejscowego) o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu brak jest przy tym dostatecznych podstaw aby ten przepis prawa miejscowego mógł uznać Sąd za niekonstytucyjny i w konsekwencji odmówić jego stosowania, co prawnie jest dopuszczalne i czego domagała się skarżąca. Wbrew bowiem jej stanowisku możliwość statuowania w planie miejscowym zakazów co do danego rodzaju zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego konstytucyjność nie została dotychczas w odpowiednim trybie podważona. Z tego też powodu nie może odnieść skutku powoływanie się przez skarżącą na naruszenie wynikającej z art. 64 Konstytucji RP zasady ochrony prawa własności. Nie można zatem przyjąć, że taki zakaz został ustanowiony bez podstawy prawnej, co twierdzi skarżąca. Nie jest natomiast zdaniem Sądu dopuszczalne aby przy ocenie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę dokonywać kontroli legalności aktu prawa miejscowego w oparciu o inne kryteria, która to ocena mogłaby być dokonana w toku odrębnego postępowania prowadzonego w innym trybie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy p.p.s.a. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. W takiej sytuacji Sąd stosownie do art. 209 tego aktu prawnego nie rozstrzygał w przedmiocie wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.