II SA/Gl 1159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Będzinie na uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 28 listopada 2005 r. nr XXXVIII/297/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach, obejmujących § 2, § 38, § 39, § 40 ust. 2 – w zakresie słów "Zakład wykonuje tę usługę odpłatnie" oraz § 44 ust. 2 załącznika, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Psary na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 ze zm.), przyjęła regulamin dostarczania wody na obszarze Gminy Psary. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 3 poz. 126 z dnia 17 stycznia 2006 r. Pismem z dnia 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu rażącego naruszenia art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji R.P., art. 18 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., polegającego na bezzasadnym powołaniu podstawy prawnej oraz przekroczeniu umocowania ustawowego. Prokurator zarzucił bezpodstawne nałożenie opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego oraz urządzeń wodociągowych na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz obciążenie odbiorcy opłatą za wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci (§§38, 39, 40 ust. 2 i 44 ust. 2 załącznika). Nadto, wskazał na nieprawidłową redakcję uchwały poprzez zamieszczenie w § 2 zał. do uchwały powtórzeń pojęć ustawowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Psary wniósł o jej oddalenie. W pierwszym rzędzie zarzucił, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nadto, podał że zaskarżona uchwała podlegała weryfikacji w trybie nadzoru. Organ Gminy nie zgodził się też z merytorycznymi zarzutami pod adresem uchwały. Jego zdaniem, w treści art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... ustawodawca jednoznacznie określił, że to odbiorca ponosi koszty budowy przyłącza, jak również studni wodomierzowej lub pomieszczenia przeznaczonego do montażu wodomierza głównego. Definicję przyłącza zawiera art. 2 pkt 6 ustawy. Pojęcie to zostało sprecyzowane przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16. Zatem § 38 zał. do uchwały jest zgodny z art. 15 ust. 2 ustawy. Kwestionowany zapis § 40 ust. 2 Regulaminu stanowi jedynie o odpłatnym wykonaniu przyłącza. Przepis § 39 Regulaminu, jest zaś zgodny z art. 31 pkt 1 ustawy. Zakład może bowiem odmówić wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci w miejscach, w których ze względu na brak technicznych możliwości nie posiada infrastruktury. Powtórzenia ustawy miały zaś na celu zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego. W toku rozprawy sądowej Prokurator podtrzymała skargę, podkreślając kwestię istotności naruszenia prawa, wynikającą z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik Gminy podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Zaakcentowała, że powtórzenia tekstów ustawowych w regulaminie niekiedy są celowe i konieczne (vide: wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 977/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1131/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Prokurator jako podmiot działający w interesie publicznym nie jest zobligowany do uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Wbrew stanowisku Gminy, fakt opublikowania uchwały i brak działań ze strony organu nadzoru (Wojewody Śląskiego), nie przesądza o jej zgodności z prawem. Z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wod-kan oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczących przez przeds. wod-kan w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunku i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki, 4) warunki przyłączenia do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wod-kan, 6) sposoby dokonywania odbioru przez przeds. wod-kan wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadkach niedotrzymania ciągłości usług, 8) standardy obsługi odbiorców usług, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Trafnie zarzucił Prokurator, że brak podstawy prawnej do zawarcia w akcie prawa miejscowego definicji "odbiorcy" (§ 2 załącznika do uchwały). Powołana ustawa definiuje określenie "odbiorcy usług" (art. 2 pkt 3 ustawy). Organ gminy nie jest uprawniony do powtarzania pojęć ustawowych. Zaskarżona uchwała posługuje się też skrótem definicji ustawowej, co wbrew stanowisku Gminy nie zapewnia komunikatywności tekstu prawnego, lecz może być wręcz mylące. Organ gminy nie jest też uprawniony do nałożenia na odbiorcę usług jakichkolwiek odpłatności. Nałożenie na odbiorcę usług obowiązku realizacji na własny koszt budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego (§ 38 zł. do uchwały), nastąpiło zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy. Kwestia ta została uregulowana przez ustawodawcę w treści art. 15 ust. 2 ustawy. Regulamin nie może zaś powtarzać regulacji ustawowej. Brak też podstawy prawnej do zawarcia w regulaminie postanowień o odpłatnym wykonywaniu usług przez zakład (§ 40 ust. 2 zd. 2 zał. do uchwały). Nie mieści się to bowiem w pojęciu "warunki przyłączenia do sieci", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 86/13, Lex nr 1343670). Wreszcie, postanowienia § 39 zał. do uchwały, dotyczące obowiązku wybudowania przez przyszłego odbiorcę z własnych środków urządzeń wodociągowych oraz związane z tym postanowienia § 44 ust. 2 zał., regulujące odbiór urządzeń wodociągowych, nie mieszczą się w delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy. Nie chodzi bowiem ani o warunki przyłączenia do sieci, ani techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wod-kan, ani wreszcie o sposób dokonywania odbioru wykonanego przyłącza przez przedsiębiorstwo. Kwestie budowy urządzeń wodociągowych mogą być wyłącznie przedmiotem umowy cywilnoprawnej. Organ gminy nie został upoważniony do uregulowania tej materii w drodze aktu prawa miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akr II OSK 2033/06, Lex nr 437507). Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w części, obejmującej § 2, § 38, § 39, § 40 ust. 2 w zakresie słów "zakład wykonuje tę usługę odpłatnie" oraz § 44 ust. 2 załącznika, zapadła z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... - w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonego aktu (obecnie tekst jedn. DZ. U. z 2017 r. poz. 328). Stąd też z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uwzględniając skargę w części, sąd stwierdził nieważność powyższych postanowień aktu prawa miejscowego. Jednakże zdaniem sądu, brak przesłanek do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości. Zbędne powołanie w postawie prawnej aktu przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych postanowień spełnia wymogi z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... i może funkcjonować w obrocie prawnym jako akt kompletny. Prokurator nie zakwestionował bowiem pozostałych postanowień tego aktu, ani też działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził innego istotnego naruszenia prawa. Zatem skarga Prokuratora w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec