II SA/Gl 1164/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. T. i P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 2 września 2014 r. E. i S. T. złożyli do Starosty [...] wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń na poziomie parteru budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w Z., przy ul. [...] (zakład pogrzebowy [A]). Zmiana ta polegać ma na przekształceniu istniejącej sali sprzedaży na pomieszczenie przeznaczone do wystawienia zwłok oraz miejsca przygotowania zwłok do pochówku. W sprawie zostało wszczęte postępowanie ale już postanowieniem z dnia [...] r. zostało ono zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności użytkowania pomieszczeń zakładu pogrzebowego [A]. Od samego początku postępowania na zmianę funkcji pomieszczenia na cel wystawienia zwłok nie zgadzała się K. O. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Kwestionowała ona co do zasady sam fakt istnienia zakładu pogrzebowego w tym miejscu. Postępowanie zostało podjęte dnia [...] r. Starosta zobowiązał inwestorów (postanowieniem z dnia [...] r.) do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o: - prawidłowe wypełniony wniosek o pozwolenie na budowę , - oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia parteru z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - przedłożenia dziennika budowy do wglądu. W związku z tym, że inwestorzy nie przedłożyli zaświadczenie Burmistrza [...] o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia parteru z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania E. i P. T. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] nie miał bowiem prawa żądania od inwestorów zaświadczenia o zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuzupełnienie wniosku o ten składnik nie mogło stanowić przesłanki do wydania decyzji odmownej. Podejmując ponownie postępowanie Starosta [...] (postanowieniem z dnia [...] r.) zobowiązał inwestorów do dostosowania planowanej inwestycji do wymagań planu miejscowego. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem w jednostce MW1. Dopuszcza ona zabudowę usługową śródmiejską z usługami na parterze i wyższej kondygnacji. Zdaniem organu lokalizacja takich obiektów jak miejsce wystawienia zwłok może zostać zlokalizowane w jednostce UU4 – zabudowa kultu religijnego i czynności religijnych. Pismem z dnia 24 maja 2016 r. pełnomocnik inwestorów zakwestionował stanowisko organu. W jego ocenie usługi pogrzebowe stanowią "pozostałą działalność usługową" zgodnie z PKD. Przywołał przy tym dwa wyroki NSA o sygnaturach II OSK 1600/2008 i II OSK 465/09, które w ocenie autora pisma świadczą, iż dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z wnioskiem E. i S. T. W ocenie organu planowane zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Specyfika prowadzonej działalności, w tym występowanie uciążliwości psychicznej u okolicznych mieszkańców nie stanowią bowiem działalności usługowej. Od tej decyzji odwołali się E. i P. T. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Podnieśli w nim argumentację tożsamą z przedstawioną w piśmie z dnia 24 maja 2016 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W jego ocenie zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli E. i P. T. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji ponownie podnieśli, iż planowane zamierzenie jest zgodne z przeznaczeniem ich nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się ona bowiem w jednostce MN1/MN2. Na tym obszarze dopuszczalne jest prowadzenie działalności usługowej. A prowadzenie domu pogrzebowego jest taką działalnością, zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Inwestorzy wystąpili do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń na poziomie parteru budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 w Z., przy ul. [...]. Przebudowa obiektu jako całości następowała na podstawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno usługowego wydanego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Podstawą zmiany pozwolenia na budowę (poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego) jest art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z tym przepisem "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". W sprawie bezsporne jest, że proponowane przez inwestorów zmiany mają charakter "istotnych" w świetle art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy. Przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ administracji jest zobowiązany do dokonania oceny zgodności zmian z zasadami określonymi w art. 32-35 Prawa budowlanego. Dotyczy to między innymi zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozstrzyganej sprawie spór dotyczy tego, czy planowana przez inwestorów zmiana w sposobie użytkowania dwóch pomieszczeń jest dopuszczalna w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] dnia [...] r. Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej 8MW1 - przeznaczenie podstawowe MW1 – "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe". Stąd organy uznały, że zmiana funkcji dwóch pomieszczeń w budynku zakładu pogrzebowego jest sprzeczna z takim przeznaczeniem Powołały się przy tym na treść § 2 pkt 1 planu, który definiuje pojęcie usług w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej /MN1/ /MN2/, przez które należy rozumieć "usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi (zapewniające spełnienie kryteriów standardów środowiskowych), rzemiosło rozumiane jako drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii". Zarówno Starosta [...], jak i Wojewoda [...] uznali, że działalność w zakresie wystawiania zwłok może zostać zlokalizowana w jednostce strukturalnej UU4, dla której ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej - kultu religijnego i czynności religijnych tj. kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz placem przed głównym wejściem. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza, czy możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z wnioskiem inwestorów na obszarze jednostki strukturalnej 8MW1. Jednakże rozumowanie organów administracji nie jest w zakresie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konsekwentne. Odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organy administracji powołały się na definicję "usług dla potrzeb mieszkańców". Należy jednak zwrócić uwagę, że definicja ta odnosi się tylko do jednostek strukturalnych MN1 i MN2. Nie może zatem wprost zostać zastosowana do jednostki MW1. Nie pogłębiły również organy administracji swych rozważań w przedmiocie wykładni przepisów planu miejscowego odnośnie jednostki strukturalnej UU4, dla której ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej - kultu religijnego i czynności religijnych tj. kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz placem przed głównym wejściem". W ocenie Sądu nie można wprost utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Istnieje bowiem możliwość, iż obiekty związane z wystawianiem zwłok zmarłych, czy też przygotowanie ich do pochówku będą "bezwyznaniowe", nie będą związane z żadną istniejącą religią. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.