II SA/Gl 1173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. J. P. wniósł o usunięcie "uciążliwości" związanych z użytkowaniem budynku na działce sąsiedniej, dobudowanego bez jego zgody do jego budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...]. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania i przeprowadzeniu w dniu [...] r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w C. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 kpa i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) nałożył na J. R. jako właścicielkę objętego postępowaniem budynku przy ul. [...] w K. wymienione w tej decyzji obowiązki, których wykonanie umożliwiłoby legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku z gospodarczego na mieszkalny. W następstwie wniesionego przez J. P. odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) w K. z dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. J. P. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku podnosząc, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę i bez jego zgody. Budynek został usytuowany poza linią graniczną i "przyklejony" do jego budynku. Został posadowiony niżej niż jego budynek co spowodowało jego uszkodzenie (pęknięcia). Ma zbyt niski komin, nie posiada odpowiedniej izolacyjności akustycznej, nie został geodezyjnie zinwentaryzowany, sposób jego użytkowania ulega ciągłym zmianom. Zarzucił nadto, że J. R. nie jest właścicielką działki, na której budynek jest usytuowany. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1971 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1971 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. PINB w C. zobowiązał J.R. do przedłożenia opinii o stanie technicznym przedmiotowego budynku oraz jego przewodów kominowych, przy uwzględnieniu wymagań związanych z użytkowaniem budynku J. P. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że budynek został wybudowany bez pozwolenia w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Brak jest przy tym określonych w art. 37 ust. 1 tego Prawa podstaw do orzeczenia jego rozbiórki. Znajduje się on bowiem na terenie przeznaczonym pod zabudowę, co wynika z dołączonego do akt wypisu z rejestru gruntów. Zgodnie z tym wypisem budynek został wybudowany w [...] r., jest budynkiem mieszkalnym, a część działki nr [...] jest ujęta w tym rejestrze jako tereny mieszkaniowe (symbol "[...]"). Stwierdzono również, że działka ta jest w samoistnym posiadaniu J. R. W "zażaleniu" na to postanowienie W. i J. małżonkowie P. podtrzymując wcześniejsze twierdzenia o negatywnym oddziaływaniu objętego postępowaniem budynku na ich budynek mieszkalny (pęknięcia ścian) m.in. stwierdzili, że budynki te "stykają się ścianami". Po przedłożeniu przez J. R. opinii o stanie technicznym objętego postępowaniem budynku, sporządzonej we wrześniu [...] r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. A. S., W. i J. małżonkowie P. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia o negatywnym wpływie spornego budynku na ich budynek mieszkalny. Zakwestionowali też rzetelność tej opinii. Zarzucili, iż nie został nią objęty ich budynek. W piśmie tym m.in. stwierdzili, że "ściany budynków na całej długości... są ze sobą sklejone". Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. PINB w C. nakazał J.R. wykonanie w terminie 4 miesięcy bliżej określonych w tej decyzji obowiązków w celu doprowadzenia objętego postępowaniem budynku do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie decyzją tą zobowiązano J. R. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że określone w niej obowiązki, dotyczące wykonania balustrady schodów i podwyższenia przewodów kominowych, wynikają z przedłożonej przez inwestorkę opinii technicznej i opinii kominiarskiej. Wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej budynku oraz przeglądu instalacji elektrycznej jest zaś konieczne w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Stwierdził też organ orzekający, że w związku z przedłożoną oceną techniczną budynku określającą zakres robót jakie trzeba wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami, należało wykluczyć zastosowanie w sprawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od tej decyzji W. i J. P. zarzucili, że w opinii o stanie technicznym spornego budynku nie odniesiono się i nie rozstrzygnięto kwestii czy budynek ten spełnia wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami, a to w sytuacji gdy hałas z tego budynku przenosi się do ich budynku mieszkalnego co jest dla nich bardzo uciążliwe. Z uwagi na pokrycie dachu budynku papą należało też zbadać czy budynek spełnia wymagania w zakresie wymagań przeciwpożarowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że jak wynika z opinii o stanie technicznym budynku rozwiązanie techniczne jego ścian zewnętrznych nie odbiega w sposób istotny od ogólnie przyjętych w budownictwie mieszkalnym jednorodzinnym. Przy jego normalnym użytkowaniu związane z tym "hałasy bytowe" nie powinny zatem osiągać poziomu mogącego być uciążliwym, gdy zważy się, że nie posiada on z budynkiem odwołujących się wspólnej ściany. Powstała w ten sposób przegroda akustyczna posiada zatem podwójną grubość. Z tego też powodu jej izolacyjność akustyczna jest wyższa niż normalnie uzyskiwana w przegrodach budowlanych. Brak jest również zdaniem organu odwoławczego podstaw do kwestionowania ściany spornego budynku jako ściany oddzielenia pożarowego, zwłaszcza gdy budynek małżonków P. jest wyższy o jedną kondygnację. Nie jest też zasadne kwestionowanie pokrycia dachu budynku papą w sytuacji gdy papa asfaltowa jest materiałem pokrywowym tradycyjnie stosowanym w budownictwie, posiadającym wymagane normy i aprobaty. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. W. i J. małżonkowie P. wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili, iż decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy tj. z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Nie wyjaśniono sprawy pod kątem spełnienia przez sporny budynek wymagań w zakresie odpowiedniej izolacyjności akustycznej i przepisów przeciwpożarowych. Nie przeprowadziły organy orzekające oględzin budynku z udziałem stron. Nie wskazano przepisów, w oparciu o które organy poziom izolacyjności akustycznej i wymagań przeciwpożarowych uznały za wystarczające. Nie wyjaśniono też czy budynek ma własną ścianę od strony ich budynku i to w sytuacji gdy twierdzili, że posiada on jedynie 3 ściany. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W odniesieniu do zarzutów skargi dodatkowo podniósł, że wcześniej skarżący nie twierdzili, że budynek J. R. ma tylko 3 ściany zewnętrzne. O tym, iż posiada 4 takie ściany świadczy opisany w ocenie technicznej poprzeczny układ stropów w tym budynku. Nadto stwierdził, że wcześniej skarżący potwierdzali istnienie ściany od strony ich budynku. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymali twierdzenia co do nieczytelności opinii o stanie technicznym objętego postępowaniem budynku. Podnieśli, że zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu, m.in. J.R. uniemożliwiła im udział w oględzinach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić stanowisko organów orzekających, że objęty postępowaniem budynek został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie zatem z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy pierwszej z tych ustaw. Zgodnie zaś z art. 40 tej ustawy możliwość legalizacji takiego obiektu budowlanego musi poprzedzić wcześniejsze wykluczenie przesłanek orzeczenia jego rozbiórki sformułowanych w art. 37 ust. 1 i 2 tego aktu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przy tym rozważyć przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie sprawę należałoby uznać za wyjaśnioną (w oparciu o sporządzoną przez uprawnionego biegłego opinię o stanie technicznym budynku) ale tylko w kontekście przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 tego Prawa. Nie wyjaśniono natomiast zdaniem Sądu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1. W ogóle odnośnie tych przesłanek nie ma mowy w decyzjach organów obu instancji, co już tylko z tego powodu musiało skutkować ich uchyleniem. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem możliwa dopiero po wykluczeniu przesłanek przesądzających o nakazie likwidacji tej samowoli przez orzeczenie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Należy przy tym podnieść, że również na wcześniejszym etapie postępowania przesłanki orzeczenia rozbiórki nie zostały właściwie rozważone i omówione. Kwestia ta została podniesiona jedynie lakonicznie w postanowieniu PINB w C. z dnia [...] r., przy czym zajętego tam w tym względzie stanowiska nie można uznać zdaniem Sądu za wystarczające i w konsekwencji je podzielić. O lokalizacji obiektu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przesądza bowiem podniesiona w tym postanowieniu okoliczność usytuowania budynku na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako teren budowlany. W pierwszej kolejności należało bowiem w tym względzie ustalić i uczynią to organy orzekające przy ponownym rozpatrzeniu sprawy czy obowiązuje na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak to jakiej treści, a w szczególności czy nie wyklucza on tego rodzaju zabudowy. Gdyby lokalizacja przedmiotowego obiektu była zgodna z obowiązującym aktualnie planem to niewątpliwie wykluczałoby to określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłankę rozbiórki spornego budynku. Jeżeli aktualnie plan nie obowiązuje to należało też ustalić czy obowiązywał w dacie budowy budynku i czy taką zabudowę dopuszczał. Aczkolwiek treść art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wskazuje na przesądzającą treść aktualnego planu to zdaniem Sądu legalizacja nie byłaby wykluczona gdyby budowa była zgodna z planem obowiązującym w czasie jej realizacji. Należy bowiem przyjąć, że kierując się wówczas obowiązującym planem oraz treścią obowiązującego wówczas Prawa budowlanego inwestor mógł liczyć na legalizację samowoli. Ewentualna późniejsza zmiana planu nie powinna zatem działać na jego niekorzyść. Gdyby zaś miejscowy plan zagospodarowania aktualnie nie obowiązywał to należałoby rozważyć w oparciu o inne przesłanki czy lokalizacja budynku jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. W tym względzie należałoby ocenić możliwość takiej lokalizacji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z zm.). W szczególności należałoby rozważyć, czy dla takiej lokalizacji możliwe byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym względzie należałoby mieć na uwadze przede wszystkim zasadę dobrego sąsiedztwa. Nie bez znaczenia może się też wowczas okazać wynikająca z ewidencji gruntów klasyfikacja terenu, na którym budynek jest zlokalizowany. Skoro legalizacja budynku ma m.in. zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami to jej zakończenie powinno co do zasady doprowadzić m.in. do zgromadzenia dokumentów jakie byłyby niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też zdaniem Sądu konieczne jest m.in. wykonanie architektoniczno-budowlanej inwentaryzacji obiektu. Będzie ona stanowiła dowód pozwalający na stwierdzenie jaki konkretnie obiekt został zalegalizowany. Temu podstawowemu wymogowi decyzje organów obu instancji nie czynią zadość. Nie nałożono bowiem na inwestorkę obowiązku wykonania takiej inwentaryzacji powykonawczej, co uczynią organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W żadnym razie nie jest w tym względzie wystarczające wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej do czego zobowiązano zasadnie inwestorkę. Inwentaryzacja ta ma bowiem inny charakter, stanowi jedynie część wymaganej inwentaryzacji powykonawczej (art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego z 1994 r.) i nie może zastąpić inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej. Inwentaryzacji takiej nie mogła też zastąpić wykonana zgodnie z żądaniem PINB w C. opinia o stanie technicznym przedmiotowego budynku. Jej wykonanie było bowiem niezbędne dla wykluczenia przesłanek wydania nakazu rozbiórki wynikających z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Również z uwagi na ten brak decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnią też organy orzekające bliżej tytuł prawny J. R. do działki nr [...], na której zlokalizowany jest objęty postępowaniem budynek. Co do tego w aktach administracyjnych brak jest chociażby wypowiedzi samej inwestorki. Chodzi w tym względzie przede wszystkim o zapewnienie udziału w postępowaniu właścicielowi działki lub jego następcom, jeżeli tacy zostaliby ustaleni, którym niewątpliwie przysługuje w takim postępowaniu przymiot strony. Pozwoli to na wykluczenie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają zdaniem Sądu wprost z powyższych rozważań Sądu. W nawiązaniu do treści skargi i pisma procesowego skarżących z dnia [...] r. należy zaś podnieść, że zgłoszone tam zarzuty co do istnienia w objętym postępowaniem budynku jedynie trzech ścian, co do izolacyjności akustycznej budynku oraz spełnienia przez niego wymogów przeciwpożarowych nie zasługują co do zasady zdaniem Sądu na akceptację. W tym względzie Sąd podziela w całości argumenty sformułowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Zdziwienie budzi zwłaszcza twierdzenie skarżących o trzech ścianach budynku w sytuacji gdy jak to zasadnie podniósł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wcześniej skarżący istnienia czwartej ściany nie kwestionowali. Wprost przeciwnie, co już zasygnalizowano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, treść ich pism z dnia [...] r. (nazwanego zażaleniem – k. 39 akt adm.) oraz z dnia [...] r. jednoznacznie wskazuje, że fakt istnienia czwartej ściany budynku przyznawali. Trudno przy tym przyjąć aby mieszkając w budynku, przy którym sporny budynek został bezpośrednio usytuowany, nie wiedzieli czy posiada on samoistną ścianę zewnętrzną ze strony ich budynku. Za istnieniem takiej ściany przemawia nadto, jak to zasadnie podniósł organ odwoławczy, układ stropów budynku opisany w opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego. Należy nadto podnieść, że kwestia istnienia tej ściany będzie dodatkowo wyjaśniona w wyniku zaleconej architektoniczno-budowlanej inwentaryzacji powykonawczej. Biorąc pod uwagę zarówno grubość ścian zewnętrznych budynku jak i materiał, z którego zostały wykonane (co zostało opisane ww. opinii technicznej) należy podzielić też w pełni stanowisko WINB co do wystarczającej izolacyjności akustycznej tych ścian przy założeniu, iż budynek podlega (będzie podlegał) normalnej eksploatacji jako mieszkalny. Z tych samych względów brak jest podstaw do kwestionowania spełniania przez taki budynek przepisów przeciwpożarowych – również odnośnie dachu krytego papą. Skarżący nie wykazali bowiem aby wyroby użyte do realizacji budynku nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich użycia w celach budowlanych. Z żadnego przepisu prawa nie wynika przy tym by bez istotnej w tym względzie przyczyny należało przeprowadzać odrębne badania czy też powoływać szczegółowe przepisy techniczne lub technologiczne wskazujące na legalność użycia danego materiału i jego właściwości techniczne, czego faktycznie domagają się skarżący. Dlatego też rozważanie tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał za w pełni wystarczające, zaś sformułowane bardzo ogólnie zastrzeżenia skarżących za pozbawione zarówno podstaw faktycznych jak i prawnych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego, (na które złożyły się wysokość wpisu od skargi, ryczałtowe wynagrodzenie ich pełnomocnika radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa) stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy. SJ/