II SA/Gl 1178/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.PŚS/41.5/3410/2023/23885 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 października 2023 r. nr [...]. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3410/2023/23885, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. (strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (organ I instancji) z dnia 5 października 2023 r. nr [...] uznającą, że kwoty wypłacone za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości – 5.611,84 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego były nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 15 maja 2018 r. organ I instancji przyznał stronie skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2018 r do 31 marca 2021 r. Następnie decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. organ I instancji zmienił okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na przedłużenie okresu obowiązywania posiadanego dotychczas orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 r. zachowywało ważność do 31 marca 2021 r.). Okres przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wydłużono do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przedmiotowa decyzja została wydana w związku z treścią art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej "ustawa COVID19"). W dniu [...] czerwca 2021 r Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. wydał orzeczenie, na mocy którego strona skarżąca została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji poprzednie orzeczenie z dnia [...] marca 2018 r. utraciło ważność z dniem wydania kolejnego orzeczenia tj. [...] czerwca 2021 r. Tym samym, zdaniem organu I instancji decyzja przyznająca świadczenie na ten okres wygasła, a zasiłek pielęgnacyjny od lipca 2021 r. nie przysługuje stronie skarżącej. W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i decyzją z dnia 5 października 2023 r. uznał świadczenia pielęgnacyjne wypłacone stronie skarżącej za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. za nienależnie pobrane. Organ I instancji stwierdził, że okres obowiązywania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2018 r. został przedłużony na podstawie ustawy COVID19 do [...] czerwca 2021 r., tj. do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a skoro za okres od 1 lipca 2021 r do 31 sierpnia 2023 r. wypłacono stronie skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł miesięcznie to świadczenia wypłacone za powyższy okres uznaje się za nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. – dalej "usr"), gdyż zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. W terminowo wniesionym odwołaniu do SKO strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Przywołaną na wstępie decyzją SKO utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W pełni podzieliło ustalenia i argumenty prawne jakie towarzyszyły organowi I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że wypłacony zasiłek pielęgnacyjny jest nienależnie pobranym świadczeniem oraz zobowiązał stronę skarżącą do jego zwrotu, bowiem wskazane świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, a osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stwierdziło, że w trakcie postępowania ustalono, że strona skarżąca nie poinformowała niezwłocznie o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności pomimo pouczenia o takim obowiązku. W osobistej skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID19, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 usr, poprzez błędne zastosowanie oraz przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie istoty sprawy; art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji SKO, zwolnienie jej z kosztów sądowych oraz wyznaczenia pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 23 października 2024 r. pełnomocnik ustanowiony dla strony skarżącej wskazał datę, w której ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi. Podtrzymał skargę złożoną osobiście przez skarżącego oraz zawarte w niej wnioski. Dodatkowo wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego, dopuszczenia dowodu z kart wypisowych ze szpitala dotyczących matki strony skarżącej oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1178/24 Sąd przywrócił stronie skarżącej termin do wniesienia skargi. W piśmie z dnia 16 stycznia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo uzasadnił wniosek o wstrzymanie decyzji SKO. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1178/24 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza akt postępowania i treści uzasadnień decyzji orzekających w sprawie organów wskazuje na rażące naruszenie ww. przepisów k.p.a. przez oba organy. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jaki organu odwoławczego trudno doszukać się jakiejkolwiek analizy sytuacji życiowej strony skarżącej i przyczyn nieprzedłożenia przez nią uzyskanego w czerwcu 2021 r. orzeczenia o niepełnosprawności. Poza przywołaniem przepisów prawa organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że strona skarżąca pobrała nienależne świadczenia. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 usr). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 usr). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 usr). Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach, wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 usr. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zatem spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze - jego wypłacenie musi nastąpić pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, a po drugie - osoba pobierająca świadczenia powinna zostać prawidłowo pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jak podkreśla się w orzecznictwie - pouczenie spełnia warunki prawidłowego wówczas, gdy jest zredagowane w taki sposób, aby strona mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, aby następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 699/17, publ. Lex nr 2437882 oraz w Lublinie z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 709/20, publ. Lex nr 3163974). Znaczenie prawidłowego pouczenia jest tu niewątpliwie istotne, jako że pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" użyte w art. 30 ust. 2 pkt 1 usr nie jest równoznaczne ze "świadczeniem nienależnym", gdyż wiąże się również z istnieniem po stronie świadczeniobiorcy świadomości, że pobierane świadczenie w zaistniałych okolicznościach faktycznych danej osobie się nie należy (por. K. Małysa-Sulińska [red.], Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, publ. Lex, 2015 r.). Według utrwalonej linii orzecznictwa, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co oznacza, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być zatem świadoma, że wystąpiła okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku powiadomienia świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia i następnie ustalenie, czy jego nieuprawnione pobranie nastąpiło w warunkach złej woli beneficjenta, a zatem, czy wiedział, że świadczenie miało charakter nienależnego (por. m.in. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21, publ. Lex nr 3342757 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21, publ. Lex nr 3258861). W przedmiotowej sprawie – na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 19 kwietnia 2021 r. - prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, przyznane stronie skarżącej zostało przedłużone - począwszy od 1 listopada 2019 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., orzeczeniem z [...] czerwca 2021 r. ponownie uznał stronę skarżącą za osobę niepełnosprawną i zawarł wskazania dotyczące konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. W sprawie bezsporne jest to, że strona skarżąca nie powiadomiła organu I instancji o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Po uzyskaniu informacji o tym nowym orzeczeniu, organ wydał decyzję uznającą za nienależnie pobrane świadczenie, zasiłek pielęgnacyjny, który został wypłacony stronie skarżącej od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. i zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma to, czy strona skarżąca we wskazanym okresie pobierała zasiłek zdając sobie sprawę z tego, że ten zasiłek jej nie przysługuje. W tym zakresie, rozstrzygające jest to, czy pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 usr było w tym przypadku sformułowane w taki sposób, aby można było przyjąć, że strona skarżąca miała wiedzę o nienależnym pobieraniu świadczenia. Stwierdzić w tym zakresie należało, że pouczenie zawarte w decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. nie może stanowić dostatecznej podstawy do przyjęcia takiej oceny. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 15h ustawy COVID-19, stanowiącego, że orzeczenie o niepełnosprawności, którego ważność upływa w okresie od dnia wejścia w życie tej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z powyższego wynika, że pouczenie to nie zawiera w swojej treści konkretnej informacji o tym, iż zmianą mającą wpływ na prawo do świadczenia jest każdy przypadek uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności i że każde nowe orzeczenie skutkuje utratą prawa do pobierania tego świadczenia. Przedmiotowy brak ma znaczenie tym bardziej istotne, że nowe orzeczenie z [...] czerwca 2021 r. jedynie potwierdziło, iż strona skarżąca nadal jest osobą niepełnosprawną ze wskazaniami dotyczącymi konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Wymaga to podkreślenia - gdyż zarówno na podstawie wcześniejszego jak i późniejszego orzeczenia o niepełnosprawności, strona skarżąca spełniała warunki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że strona skarżąca na podstawie cytowanego wyżej, nieprecyzyjnego pouczenia mogła nie wiedzieć, że sam fakt wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności - nawet potwierdzającego jej niepełnosprawność i te same wskazania co przedtem - stanowi zmianę mającą wpływ na prawo do tego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 usr, a w szczególności powodującą ustanie tego prawa. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za zasadne – w świetle powyższych stwierdzeń nie ulega bowiem wątpliwości, że strona skarżąca mogła nie wiedzieć, iż brak powiadomienia organu o wydaniu nowego orzeczenia - w tym także potwierdzającego dotychczasową niepełnosprawność i związane z nią wskazania, spowoduje – wskutek ustania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, że to świadczenie będzie nienależnie pobrane. Orzekające w sprawie organy pominęły ustalenia i ich analizę w powyższym zakresie. W konsekwencji tego - przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., a wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Rezultatem tego naruszenia było przedwczesne zastosowanie normy określonej w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 usr. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację strony skarżącej. Pobierała ona świadczenie ze względu na niepełnosprawność. Szczególne rozwiązania przewidziane w art. 15h ustawy COVID-19 i w ustawach ją zmieniających (art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 852) oraz art.1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz.U z 2023 r., poz.2768)) ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy oświadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca była i nadal jest osobą niepełnosprawną. Jej sytuacja faktyczna i prawna w tym zakresie nie zmieniła się. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u strony skarżącej występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jej stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie. W szczególności organ oceni, poddając analizie treść otrzymanych przez stronę skarżącą pouczeń, czy miała ona wiedzę o tym, że wydanie wobec nowego orzeczenia, w którym nie zmieniono ustaleń co do jej niepełnosprawności, kwalifikuje się jako zmiana mająca wpływ na przysługujące jej prawo do pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie organ uwzględni powyższą wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 usr oraz ustali, czy zasiłek pobrany w okresie wymienionym w decyzji, jest świadczeniem nienależnie pobranym, ewentualnie rozważy umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie.