II SA/Bd 699/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z ustawowymi odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] [...] [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...], działając m.in. na podstawie art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2a, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 8, art. 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w pkt 1 rozstrzygnięcia uznał, że kwota specjalnego zasiłku opiekuńczego wypłacona w okresie od [...].08.2016 r. do [...].10.2016 r. w łącznej kwocie [...] zł na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. W punkcie drugim decyzji zobowiązał S. K. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł (naliczone do dnia wydania decyzji) z tytułu świadczenia nienależnie wypłaconego w okresie od [...].08.2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy pomimo, że utracił do niego prawo. S. K. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśnił, że w 2016 r. złożył wniosek o emeryturę częściową, a decyzję o jej przyznaniu otrzymał dopiero [...].02.2017 r. ze spłatą od [...].08.2016 r. Matka zmarła [...] grudnia 2016 r. i do tego dnia sprawował nad nią opiekę, dlatego twierdzi, że w okresie od [...].08.2016 r. do [...].10.2016 r. świadczenie z tytułu opieki nad nią było należne, tym bardziej, że będzie musiał zwrócić emeryturę częściową po przyznaniu przez ZUS właściwej emerytury. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] , działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 2 ust. 1 i 2a, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1994 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. Organ powołując się na ustalenia stanu faktycznego wskazał, że dnia [...] września 2015 r. S. K. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na niepełnosprawną matką J. K. Organ decyzyjny ustalił, że wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie ww. świadczenia, dlatego decyzją z [...] listopada 2015 r. przyznano S. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 520,00 zł miesięcznie na okres od [...] .11.2015 r. do [...] .10.2016 r. W dniu [...] lutego 2017 r. odwołujący dostarczył do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z której wynika, iż przyznano jemu prawo do emerytury w okresie od [...].08.2016 r. do nadal. W myśl art. 16a ust. 8 pkt 1 specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, (uchylona), ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, iż świadczenia wypłacone od [...].08.2016 r. do [...].10.2016 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. Kolegium nie dopatrzyło się nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, odnośnie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem organu, w przywołanych okolicznościach, brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji, która zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Organ wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawierał odpowiednie oświadczenia, a także pouczenie o przypadkach, kiedy świadczenie takie nie przysługuje (m.in. w przypadku ustalenia prawa do emerytury dla osoby sprawującej opiekę). Organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., a S. K. w czasie jego pobierania (tj. w sierpniu 2016 r.), zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie emerytury. Organ rentowy wydał decyzję przyznającą emeryturę częściową dnia [...] lutego 2017 r. przyznając ją od dnia [...] sierpnia 2016 r., czyli od miesiąca, w którym został złożony wniosek przez Zainteresowanego. Z powyższego wynika więc, że w okresie od [...].08.2016r. do [...].10.2016r. ww. nie był uprawniony do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie przysługuje on osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, mającej ustalone prawo do emerytury. W skardze do Sądu S. K. wskazał, że w jego ocenie, pobrane świadczenie nie powinno podlegać zwrotowi bowiem było pobrane należnie. Podkreślił, że opiekował się mamą do dnia jej śmierci [...] grudnia 2016 r. Podał, że emeryturę otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2017 r. ze spłatą od [...] sierpnia 2016 r. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), dalej: "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów daje podstawę do uznania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa. Istotnym zatem jest stan faktyczny, który zaistniał w sprawie. Jest on w zasadzie niesporny. Skarżący w dniu [...] września 2015 r. złożył w Miejsko Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podpisał na formularzu wniosku oświadczenie o zapoznaniu go z pouczeniem dotyczącym sytuacji, w których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wobec czego skarżący miał wiedzę, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje w sytuacji ustalonego prawa do emerytury. W Części IV lit. c wniosku oświadczył, że nie ma ustalonego prawa do emerytury. Na końcu oświadczenia skarżący podpisał zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego specjalny zasiłek opiekuńczy o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia. Pod tym wpisem skarżący złożył osobiście podpis. W dniu [...] grudnia 2016 r. zmarła matka skarżącego, odpis skrócony aktu zgonu został złożony do organu w dniu [...] grudnia 2016 r. Natomiast w dniu [...] lutego 2017 r. do organu wpłynęła decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2017 r., w której po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., a więc już po powiadomieniu organu o śmierci matki, przyznano skarżącemu emeryturę częściową od [...] stycznia 2016 r., tj. od miesiąca w którym wpłynął wniosek. Specjalny zasiłek opiekuńczy na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. był wypłacany w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia i jego zwrocie stanowił art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) - dalej ustawa. Zgodnie z tym przepisem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie (...); 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (ust. 2). Przepis powyższy zawiera legalną definicję nienależnie pobranego świadczenia. Ma ono miejsce wówczas, gdy zaistniały przesłanki określone w ust. 2 tego przepisu w pkt 1 do 4. Organy obu instancji wskazały, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w pkt 1 ust. 2 art. 30 ustawy. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy istotnie takie przesłanki w niniejszej sprawie zaistniały i czy okoliczności faktyczne sprawy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o powołany przepis. Powołana wyżej treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotnie wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie bowiem z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny należy zgodzić się z organami, że zaistniał pierwszy warunek określony w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżącemu zostało ustalone prawo do emerytury w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast, w ocenie Sądu, organ nie wykazał, że został spełniony drugi warunek, tj. że osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii wypracowało stanowisko, zgodnie z którym, nie można uznać za spełnienie wymogów prawidłowego pouczenia podpisanie jego treści we wniosku. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (wyrok NSA: z 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1529/12, z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że kierowane pouczenie powinno być dostępne dla strony w każdym czasie, tak żeby miała ona możliwość skontrolowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Takiego warunku nie spełnia pouczenie zamieszczone w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby zostało ono opatrzone podpisem strony. Wniosek taki jest elementem akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień (wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10, z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11, z 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2949/12). Sama decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie zawiera pouczenia o negatywnych przesłankach przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonych w art. 16a ust. 8 pkt 1a ustawy. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy – w świetle przedstawionego stanowiska judykatury nie można uznać, że skarżący został właściwie pouczony. Organ ze względów podanych wyżej nie dokonał właściwego pouczenia zobowiązując skarżącego do podpisania wniosku, w treści którego znajdowało się twierdzenie, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Decyzja organu z dnia [...] listopada 2015 r., w uzasadnieniu której powołano przepis art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie zawiera pouczenia o sytuacjach, w których świadczenie nie przysługuje, a wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy. Jak wskazano w orzeczeniu, pouczenie powinno być zindywidualizowane, odpowiednio dla każdej zainteresowanej osoby. Reasumując, w tych okolicznościach należy stwierdzić, że organy nie wykazały, iż dokonały właściwego pouczenia skarżącego, tak by miał świadomość, że pobierając specjalny zasiłek opiekuńczy nie może równocześnie uzyskać emerytury. Ponadto nie pouczyły o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Tym samym nie wykazały zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W konsekwencji brak było podstaw do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć. Ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Zatem obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Pojęcia te nie są tożsame. O "nienależnym świadczeniu" można mówić wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub, gdy taka podstawa odpadła. "Świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej lub dobrej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09). Z powołanych przepisów wynika zatem, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, iż okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, ustąpiła. Pouczenia adresowane do stron winny być czytelne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Oznacza to, że organy muszą uwzględniać, kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa kierować je w sposób zrozumiały dla tego adresata. W konsekwencji, dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie takie winno odnosić się do okoliczności faktycznych sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi część akt sprawy znajdujących się w dyspozycji organu, nie może być uznane za prawidłowe, tym bardziej, że w decyzji o przyznaniu świadczenia w ogóle skarżący nie został pouczony o treści art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy i konsekwencjach związanych z ustaleniem prawa do emerytury w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślić wypada, że przyjęty przez organ sposób pouczenia w badanej sprawie pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także z zasadą praworządności i zasadą informowania. Mając na uwadze, że udzielone skarżącemu jedynie na formularzu wniosku pouczenie jest nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy skarżący działał w złej wierze, tym bardziej, że emerytura została ustalona decyzją, o skutkach wstecz. Trudno zatem uznać że skarżący przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Powyższe wskazuje, że dokonane przez organy obu instancji ustalenia stanu faktycznego są nieprawidłowe i naruszają przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni to, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2015r. skarżący nie został prawidłowo pouczony .