II SA/Gl 1179/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wywóz odpadów komunalnych na terenie gminy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy S. Sekretarz tej Gminy nałożył na S. M. opłatę w wysokości [...] zł za wywóz odpadów komunalnych w okresie od [...] r. – [...] r. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 6 ust. 7 i ust. 8, oraz art. 6a ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – dalej ustawa o utrzymaniu czystości) oraz uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia wyników referendum gminnego przeprowadzonego w dniu [...] r. i wprowadzenia w Gminie S. odpłatności za wywóz odpadów, a także uchwałę tego organu z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za przejęcie obowiązku odbioru i wywozu odpadów komunalnych z terenu Gminy S. i wreszcie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie referendum przeprowadzonego [...] r. Gmina S. przejęła obowiązek wywozu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W oparciu o uchwałę z dnia [...] r. zatwierdzającą wyniki tego referendum wprowadzono w Gminie opłatę za wywóz odpadów stałych, a jednocześnie nie zawarto umów między mieszkańcami, a Urzędem Gminy. Osoby, które wcześniej uiszczały [...] Sp. z o.o. w Z. opłaty za wywóz odpadów od dnia [...] r. uiszczają tylko opłaty za wywóz popiołu, bowiem zmienił się zakres obowiązywania zawartych wcześniej umów zawartych z ta firmą. W związku z tym właściciele nieruchomości są zobowiązani uiszczać opłatę za wywóz odpadów komunalnych do Urzędu Gminy. Od decyzji tej odwołał się S. M. Podał, że Urząd Gminy nie świadczy na rzecz jego nieruchomości usług w postaci wywozu odpadów komunalnych, bowiem zawarł on w dniu [...] r. umowę z [...] Sp z o.o. w Z., która nadal obowiązuje. Na bieżąco wraz z członkami rodziny uiszcza on także opłaty z tytułu świadczenia tych usług. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle art. 1 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. decyzja administracyjna stanowi rozstrzygniecie podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej na podstawie jednoznacznego upoważnienia wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe SKO uznało, że ustalenie opłat za wywóz odpadów komunalnych w przedmiotowym przypadku nie następuje w trybie administracyjnoprawnym. Analiza treści art. 6 a ustawy o utrzymaniu czystości dowodzi bowiem, że usuwanie odpadów komunalnych stanowi usługę. Właściciela nieruchomości łączy zaś z uprawnionym podmiotem umowa, a w razie jej braku należy domniemywać, że właściciel przystąpił do tej umowy. Z systematyki ustawy o utrzymaniu czystości wynika także, że w przypadku art. 6 ust. 7 (błędnie określonego w uzasadnieniu jako art. 7) ustawodawca wyposażył wójta w uprawnienie do wydawania decyzji w sprawach określonych tym przepisem, nie uczynił tego jednak w przypadku przepisu art. 6b tej ustawy. W ocenie SKO regulacje zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości nie pozostawiają wątpliwości, że określenie ceny za wywóz odpadów następuje także w drodze umowy. Z art. 6a i art. 6b ustawy o utrzymaniu czystości – jak zauważyło Kolegium - wynika, że ustalanie opłat za wykonanie przejętych obowiązków od właścicieli nieruchomości oraz określanie terminów ich uiszczania zostało zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Oznacza to iż opłaty ustalone w trybie art. 6a ust. 2 tej ustawy nie mogą być pobierane w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, bowiem organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie. Skargę na tę decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. reprezentowana przez jej Wójta. W skardze wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając wydanie jej z obrazą art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w szczególności przyjęcie, iż ustalenie zryczałtowanej opłaty za pozbywanie się odpadów komunalnych nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi Gmina przypomniała treść przepisów zamieszczonych w art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Następnie wskazała, że źródłem praw i obowiązków stron stanowiło referendum gminne, w którym mieszkańcy wyrazili zgodę na wywóz odpadów za odpłatnością . W oparciu o wyniki tego referendum Rada Gminy ustaliła wysokość przedmiotowych opłat. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że opłaty te podlegają reżimowi wynikającemu z kodeksu cywilnego. Za chybiony Gmina uznała także argument o braku tożsamości organów uprawnionych do zatwierdzania wyników referendum i ustalania odpłatności za wywóz odpadów oraz uprawnionych do ustalania wysokości tej opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając to żądanie powtórzyło treść uzasadnienia zaskarżonego aktu. Organ ponadto wskazał, że Gmina nie miała legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję. W tej kwestii SKO powołało się na treść uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r OPK 14/ 00 [w:] ONSA z 2001, nr 1 poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 [w:] ONSA z 2003 r. nr 4 poz. 115, a także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, [w:] LEX nr 171164. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd nie podzielił w wszystkich argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę w szczególności zaś uznał, że skarga Gminy S. powinna zostać oddalona, a nie odrzucona. O tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować bowiem dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie zaś braku interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi powoduje oddalenie skargi wyrokiem, nie zaś jej odrzucenie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Rozważając legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Gminę S. należało w pierwszym rzędzie ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Wójt Gminy S. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie decyzja I instancji została wydana w oparciu o jego upoważnienie. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy ta sytuacja pozbawia gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia w takiej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko dobitnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez SKO wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Gmina – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on <> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej /... / wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego" ( wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 [w:] LEX nr 171164). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 [w:]OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133. przedstawił jednak odmienny pogląd. Zgodził się, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." Stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Podążając za poglądem Sądu Najwyższego skład orzekający zbadał czy Gmina S. reprezentowana przez jej Wójta miała interes prawny domagania się zbadania przez sąd administracyjny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a to zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej). W tym charakterze gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania gminy pobawione charakteru władczego, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina S. nie odniosła się w żaden sposób do kwestii związanej z jej legitymacją skargową. W toku rozprawy pełnomocnik Gminy wskazał, że jej interesu prawnego we wniesieniu skargi należy upatrywać w tym, iż opłaty z tytułu wywozu odpadów stanowią dochód własny gminy, a zaskarżona decyzja uniemożliwia dochodzenie tej należności w trybie decyzji administracyjnej. Treść skargi oraz wyjaśnienia pełnomocnika Gminy dowodzą jednak, że skarżąca posiadała, co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji. W szczególności, zdaniem składu orzekającego, skarżąca nie mogła wywieść swojego interesu prawnego z faktu posiadania przez nią publicznoprawnego roszczenia do właścicieli nieruchomości z tytułu opłat, które winni oni ponosić w zamian za przejęcie przez gminę ich obowiązków nałożonych przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości. Powyższe zaś prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty oraz jej pobieranie łącznie z możliwością przymusowego ściągnięcia w trybie określonym przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 6 b ustawy o utrzymaniu czystości) zaliczyć należy bez wątpienia do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Gmina S. nie miała zatem interesu prawnego w domaganiu się na drodze postępowania sądowoadministracyjnego kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Stwierdzenie zaś, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego, zgodnie z linią orzeczniczą utrwaloną jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) powoduje taki skutek, że skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000 [w:] OSP z 2001 r. Nr 6, poz. 86 i postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, [w:] LEX nr 280389). W tym stanie rzeczy skarga Gminy podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.