II SA/Gl 118/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Pismem z dnia 4 maja 2007r. obecnie skarżący E. D. zawiadomił urząd Gminy w C. o fakcie zasypania przez H. S. rowu melioracyjnego biegnącego wzdłuż bocznego odcinka ulicy [...], które spowodowało zmianę istniejących na jego gruncie stosunków wodnych. W toku przeprowadzonej w dniu 31 maja 2007r. wizji w terenie organ potwierdził fakt zasypania rowu, jednocześnie odnotowując, że uczestnicząca w czynności H. S. zadeklarowała odtworzenie zasypanego rowu. Ponownie przeprowadzona wizja w dniu 10 sierpnia 2007r. potwierdziła, że zasypany wcześniej rów został odtworzony, przy czym H. S. zobowiązała się do wyprofilowania dna rowu oraz skarp w taki sposób aby zapewniał należyte odprowadzanie wody. Ponieważ uczestnicy postępowania kwestionowali przebieg odtworzonego rowu oraz jego zdolność do odprowadzania wody w grudniu 2007r.organ dopuścił dowód z inwentaryzacji rowów odwadniających na terenie Gminy C.. Z zaleceń sporządzonej przez [A] opinii wynikało, że sporny rów powinien zostać umocowany w sposób zabezpieczający dno oraz pionowe skarpy np. prefabrykowanymi elementami betonowymi co zabezpieczy skarpy przed osuwaniem a dno przed rozmyciem lub też wykonanie kanalizacji deszczowej. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy C. na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania wieczystoksięgowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C.. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. dokonał uzgodnienia stanu prawnego ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym wskazując, że służebność przechodu, przejazdu i przegonu bydła od ulicy [...] dotyczy skraju parcel o nr: 1 i 2. Rozpoznając wniesione przez E. D. i Z. K. apelacje Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...]oddalił apelacje. Wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy w B. Wydział IX Grodzki uznał H. S. za winną popełnienia wykroczenia z art. 194 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne i wymierzył jej karę 400 zł grzywny. Po uzyskaniu wyroku Sądu Rejonowego w C. w sprawie wieczystoksięgowej postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy C. podjął zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy C. na wniosek E. D. i za zgodą uczestników postępowania kolejny raz zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ochrony służebności. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. oddalił powództwo E. D. i Z. K. o ochronę służebności między innymi poprzez przesunięcie przez pozwaną H. S. rowu. Natomiast Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił apelację od tego wyroku. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2013r. E. D. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania, które Wójt Gminy C. postanowieniem z dnia [...] r. podjął, a następnie decyzją z dnia [...] r. odmówił nakazania H. S. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr 1 położonej w C. w rejonie bocznego odcinka ul. [...]. W wyniku wniesionego przez E. D. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując przy tym , że organ I instancji powinien dokonać wizji w terenie również pod kątem zgłaszanych przez właścicieli gruntów sąsiednich szkód. Nadto powinien ustalić aktualny stan spornego rowu i jego wpływ na grunty sąsiednie. W dniu 16 stycznia 2014r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w terenie zgodnie ze wskazaniami SKO nie stwierdzając zalegania wody na działce skarżącego, jak również na działkach sąsiednich. W dniu 14 lipca 2014r. przeprowadzono wizję w terenie w związku ze zleceniem firmie [B] wykonania pomiarów rzędnych przepustów, dna rowu oraz terenu działki nr 2. W trakcie wizji stwierdzono, że sporny rów jest suchy, skarpa rowu została umocowana płytami ażurowymi, a drzewa na działce skarżącego nie wykazują oznak obumierania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy C. działając na podstawie art.104 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne odmówił nakazania H. S. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr 1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wprawdzie pierwotnie rów został zasypany ale po odtworzeniu zgodnie z opinią wykonującego inwentaryzację spełnia tę samą funkcję. Nie stwierdzono nadto aby w wyniku działań H. S. powstały szkody na gruntach sąsiednich, czego dowodem mają być wyniki przeprowadzonej wizji i oględzin w terenie zarówno w miesiącu styczniu jak i lipcu 2014r. oraz sporządzona z tych czynności dokumentacja zdjęciowa. W ocenie organu nie zachodzi również konieczność przeprowadzania dowodu z kolejnej opinii biegłego, ponieważ wykonana przez uprawnionego geodetę aktualizacja mapy zasadniczej jest jasna i pozwala organowi na dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie, polegających między innymi na stwierdzeniu, że przepust pod ulicą [...] zapewnia prawidłowy spad wody. Organ wskazał również, że odtworzony przez H. S. rów nie jest rowem melioracyjnym a rowem chłonnym. W odwołaniu od powyższej decyzji E. D. wskazał, że jego zdaniem organ nie wykonał zaleceń SKO i nie dokonał ustaleń w zakresie aktualnego stanu rowu oraz jego wpływu na grunty sąsiednie. Zakwestionował również wyniki przeprowadzonych oględzin z uwagi na fakt przeprowadzenia ich w okresie zimowym, kiedy nie można było stwierdzić stanu gruntu należącej do niego działki oraz znajdujących się tam roślin. Potwierdził, że z części dachu jego budynku o powierzchni 3 m2 woda jest odprowadza na teren działki, ale w jego ocenie nie miało to wpływu na stan gruntu w tym miejscu. Wskazał również na konieczność dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji, kwestionując ustalenia organu w zakresie spełniania swojej funkcji przez sporny rów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, przyjmując że przedmiotowy rów spełnia swoją funkcję odwadniającą, jednocześnie z uwagi na fakt, że nie został ujawniony na mapie rowów melioracyjnych i nie pozostaje w zarządzie gminnej spółki wodnej w C. jest rowem przydrożnym o charakterze chłonnym. W ocenie organu zmiana stosunków wodnych spowodowana zasypaniem rowu została usunięta z chwilą jego odtworzenia. Nadto w toku postępowania nie stwierdzono wystąpienia szkód związanych ze zmianą stosunków wodnych na gruntach sąsiadujących z odtworzonym rowem. Natomiast ustalenia rzędnych przepustów oraz dna rowu umożliwiło wskazanie w jaki sposób wody opadowe spływają z terenu działki odwołującego się i jest wystarczającym dla dokonania ustaleń w tym zakresie bez konieczności dopuszczania dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. D. zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że sporny rów został odtworzony oraz że spełnia swoje funkcje odwadniające, nadto, że została usunięta zmiana stosunków wodnych oraz, że zmiana ta nie odbyła się ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie dowodów koniecznych dla rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazanych we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Kolejno pismami z dnia: 23 lutego 2015r., 1 czerwca 2015r. oraz 22 czerwca 2015r. skarżący E. D. uzupełnił treść skargi oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji. W odpowiedzi na skargę SKO w B. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz.1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z uwagi na wskazaną w tych przepisach kognicję sądów administracyjnych, sądy te nie prowadzą postępowania administracyjnego, tylko badają, czy organy prowadząc to postępowanie, w tym przypadku postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, i wydając zaskarżony do sądu akt (lub czynność) nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, w tym czy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest zatem prawidłowość - pod względem zgodności z prawem - postępowania przed organami administracji. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zaś ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej zgodnie z wnioskiem skarżącego. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego sąd co do zasady opiera się bowiem na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji i ma ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Wskazany art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje taką możliwość jedynie uzupełniająco, a to uzupełniające postępowanie dowodowe może dotyczyć wyłącznie dowodów z dokumentów, może być przeprowadzone tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i gdy nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych też względów Sąd oddalił wniosek skarżącego o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją SKO w B. było wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na H. S. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gl 1159/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W ocenie Sądu trafnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że nie wystąpiły w niej przesłanki, upoważniające do nałożenia na H. S. obowiązków, o których mowa w art. 29 ust.3 Prawa wodnego. Powyższe jest konsekwencją faktu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym inwentaryzacja rowów odwadniających na terenie Gminy C. sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie oceny stanu technicznego urządzeń wodno-melioracyjnych ( k.36 ), jak i wyniki przeprowadzonych oględzin ( k.93 ) oraz wizji w terenie (k.100), jak również wykonane przez uprawnioną osobę pomiary rzędnych przepustów i dna spornego rowu ( k. 102) nie potwierdziły faktu zalewania gruntu należącego do skarżącego, które miało być następstwem zasypania rowu odwadniającego a następnie jego odtworzenia. Bezspornym jest, że w wyniku pierwotnego zasypania rowu doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, jednakże przedmiotowy rów został odtworzony a zmiana w tym zakresie nie spowodowała wbrew twierdzeniom skarżącego jednoczesnego podniesienia poziomu wód gruntowych na jego działce. Po dokonaniu analizy warunków terenowych (rzędnych terenu) organy wykluczyły zmianę stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie. Z załączonej do akt kopii mapy zasadniczej na której naniesione zostały rzędne terenu wynika, że sporny rów posiada spad w kierunku przepustu po drogą, zatem wbrew twierdzeniom skarżącego jego przebieg i ukształtowanie nie powodują zalegania w nim wody. Przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach dokonanych w toku przeprowadzonych oględzin i wizji w terenie oraz sporządzonej w toku tych czynności dokumentacji fotograficznej, która w sposób oczywisty przeczy twierdzeniom skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie oględziny były przeprowadzone w miesiącu styczniu nie oznacza to jednak, że nie mogły stanowić podstawy dokonanych w toku nich ustaleń, a twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie poparte żadnym dowodem stanowią jedynie nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organu. Tym bardziej, że pracownicy organu dokonali również wizji w miesiącu lipcu sporządzając z tej czynności notatkę służbową oraz dokumentację fotograficzną i tym razem również nie potwierdzono faktu zalewania gruntu skarżącego oraz powstania opisywanych przez skarżącego szkód. W następstwie powyższego nie można w ocenie Sądu uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art.80 k.p.a.). Zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za nietrafne. Nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w toku prowadzonego przez organy postępowania wniosku skarżącego o dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji. Podzielić należy pogląd zgodnie z którym organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Gdy się natomiast stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby takiego dowodu analizowana musi być w oparciu o to, że na gruncie omawianego przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej osoby spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Bk 282/14). W rozpoznawanej sprawie organy nie ujawniły występowania szkód na gruntach sąsiednich, a dowody w postaci inwentaryzacji rowów i rzędnych terenu potwierdziły, że odtworzony rów pełni swoją funkcję podobną do tej którą pełnił przed zasypaniem. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały również ustaleń co do aktualnego stanu przedmiotowego rowu, dowodem czego jest bogata dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy oraz treść notatki służbowej z dnia 14 lipca 2014r. Wskazać należy również, że opinię dotyczącą inwentaryzacji rowów odwadniających sporządziła osoba posiadająca uprawnienia w zakresie melioracji. Nadto z treści tej opinii wynika, że parametry rowu, jego głębokość i przekrój poprzeczny, potwierdzają, że rów spełnia funkcję odprowadzania wód opadowych i roztopowych głównie z powierzchni drogi prywatnej oraz fragmentarycznie z terenów położonych w górnej części rowu. Opinia ta zawiera również zalecenia w zakresie umocnienia skarp odtworzonego odcinka rowu prefabrykowanymi elementami. Jak wynika z treści notatki służbowej i dołączonych do niej zdjęć prace te zostały wykonane. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wzruszenie i z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.