II SA/Gl 118/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.PS/41.5/1018/2024/18749/ w przedmiocie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 1 października 2024 r. ustalił opłatę skarżącej E. S. za pobyt jej matki – J. S. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. przy ul. [...], w kwocie: - po 100,00 zł (słownie; sto złotych 00/100) miesięcznie, począwszy od 1.07.2023 r. i odmówił całkowitego zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5.08.2024 r. oraz zebranej w toku przeprowadzonego postępowania dokumentacji, ustalił miesięczne dochody i wydatki rodziny skarżącej. Podniósł, że różnica pomiędzy dochodami a wydatkami wyniosła 2 182,26 zł, tj. 1 091,13 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Ponadto podkreślił, że nie obciążył skarżącą, kwotą stanowiącą pełną różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej a opłatą ustaloną dla mieszkańca, tj. kwotą brakującą do pełnego kosztu (3 608,05 zł). Dodał, że ustalona wobec skarżącej wysokość opłaty, nie stanowi nawet kwoty przekroczenia kryterium dochodowego, tj. kwoty 923,01 zł. Wskazał, że ustając wymienioną opłatę w kwocie 100,00 zł, uwzględnił przede wszystkim sytuację finansową skarżącej, tj. ponoszone przez nią wydatki, które zostały potwierdzone stosownymi dokumentami (tj. imiennymi rachunkami i fakturami) oraz zostały zaakceptowane przez jej opiekuna prawnego, który podpisał w dniu 5.08.2024 r. analizę miesięcznych wydatków, stanowiącą załącznik do wymienionego wywiadu środowiskowego. Organ podniósł, że określając możliwości skarżącej i ustalając dla niej wysokość odpłatności na poziomie 100,00 zł miesięcznie, zastosował wobec niej ulgę, ponieważ opłata została obniżona, a nie ustalona w pełnej wysokości, tj. w kwocie przekroczenia kryterium dochodowego. Odnosząc się do złożonego przez opiekuna prawnego skarżącej, wniosku o całkowite zwolnienie z przedmiotowej opłaty, organ wskazał, że dokumentacja, która miała potwierdzić przedstawione argumenty za pozytywnym rozpatrzeniem żądania, okazała się niewystarczająca. Organ dodał, że głównym argumentem podnoszonym przez opiekuna jest brak więzi pomiędzy skarżącą a jej matką. Opiekun prawny wskazał, że stronę wychowywał ojciec wraz z nową partnerką, a matka nie brała udziału w jej wychowaniu, a ponadto skarżąca jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, chorującą na [...]. Organ podniósł, że po dokonaniu szczegółowej analizy zebranego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, nie stwierdził wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za całkowitym zwolnieniem skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wskazał, że przedstawione przez skarżącą wydatki wynikają z codziennego funkcjonowania i nie mają szczególnego charakteru, aby stanowić przesłanki do całkowitego zwolnienia, a ustalona kwota odpłatności mieści się w możliwościach wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283). Ponadto strona nie przedstawiła dokumentacji, na podstawie której można byłoby zastosować ulgę w postaci całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności, wynikającego z zastosowania art. 64 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą – reprezentowaną przez opiekuna prawnego - utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 61, art. 103 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Następnie podniósł, że do 1 lipca 2023 r. strona nie ponosiła odpłatności za pobyt matki w DPS-ie, ponieważ jej dochód nie przekraczał 300 % kryterium dochodowego. Po zmianie sytuacji dochodowej, dochód jej rodziny wyniósł 2723,00 zł miesięcznie na osobę, przy kryterium 1800,00 zł miesięcznie. Organ wskazał, że mając na uwadze sytuację dochodową rodziny i jej możliwości oraz niepełnosprawność strony, organ I instancji ustalił opłatę w wysokości 100,00 zł miesięcznie, co jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Dodał, że zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, obowiązkiem organu jest uwzględnienie "dochodów i możliwości" strony, zatem organ I instancji nie ograniczył się do działania wyłącznie matematycznego i uwzględnił zarówno ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikające z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. poza wysokością dochodów, także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt lI SA/Gl 69/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 402/23; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1738/22). Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sposób prawidłowy i z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż dochód skarżącej pozwala na regulowanie opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, bowiem jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Natomiast okoliczności podniesione w odwołaniu, dotyczące sytuacji dochodowej, zdrowotnej oraz wysokości wydatków, zostały uwzględnione w części postępowania dotyczącego zwolnienia z odpłatności. W związku z tym organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji, jako zgodna z przepisami prawa, wydana po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, zasługiwała na utrzymanie w mocy. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez opiekuna prawnego – podniosła, że zobowiązanie do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS jest dla niej bardzo krzywdzące, gdyż od 1964 r. jej matka nie zamieszkiwała z nią i nie uczestniczyła w jej wychowaniu, jak również nie płaciła na nią alimentów. Od czwartego roku życia skarżąca była wychowywana przez ojca, jego siostrę oraz przez macochę, co potwierdziła przyrodnia siostra L. K. w pisemnym oświadczeniu podczas wywiadu środowiskowego w dniu 28 marca 2024 r. Podkreśliła, że od 1964 r. więzi rodzinne z jej matką były zerwane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty skarżącej za pobyt jej matki w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B., a ponadto w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt matki w wymienionym DPS. W wyniku oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że w postępowaniu w niniejszej sprawie został złożony wniosek o zwolnienie skarżącej z przedmiotowej opłaty, podkreślenia wymagało, że według art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: - 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; - 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; - 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; - 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; - 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; - 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; - 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca – działająca przez opiekuna prawnego - przede wszystkim podniosła zarzut, że rozpatrując wniosek o całkowite zwolnienie z przedmiotowej opłaty, organ wziął pod uwagę tylko jej sytuację dochodową i nie dokonał oceny w kwestii wystąpienia przesłanek uzasadniających zwolnienie z odpłatności. Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do okoliczności z zakresu art. 64 pkt 2 i pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, dotyczących jej długotrwałej choroby i niepełnosprawności oraz rażącego naruszenia przez matkę skarżącej, obowiązku alimentacyjnego wobec niej. Jak wynika z zaskarżonej decyzji – pomimo podniesienia w odwołaniu powyższych zarzutów - organ odwoławczy nie odniósł się do nich. Wskazał tylko, że okoliczności podniesione w odwołaniu, dotyczące sytuacji dochodowej, zdrowotnej oraz wysokości wydatków, zostały uwzględnione w części postępowania dotyczącego zwolnienia z odpłatności. Stwierdzenie to ma charakter bardzo ogólny i nie czyni zadość obowiązkom organu w zakresie ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Natomiast – jak podkreśla się w orzecznictwie - każda decyzja zwalniająca z opłaty lub odmawiająca przyznania takiej ulgi powinna zawierać uzasadnienie, w którym organ odniesie się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać przyczyny podjęcia danej decyzji. Stwierdzić zatem należało, że organ nie przeprowadził analizy okoliczności sprawy w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu. Ograniczył się jedynie do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, stwierdzając, że zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy i z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zawarte jest przytoczenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 64 tej ustawy, jednak brak jest odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i analizy materiału dowodowego, w tym w zakresie wskazanych przez skarżącą okoliczności dotyczących jej długotrwałej choroby i niepełnosprawności oraz rażącego naruszenia przez matkę skarżącej, obowiązków rodzinnych wobec niej. W tym kontekście istotne jest w szczególności pominięcie przez organ wypowiedzenia się co do oświadczenia złożonego przez L. K. w dniu 28 marca 2024 r. W ramach kontroli zgodności z prawem wymienionego rozstrzygnięcia wskazać zatem należało, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępny w CBOSA). W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami dotyczącymi obowiązku odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu, a także uwzględni, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji, a zatem konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.