II SA/Gl 1181/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. skierował K. P. na badania lekarskie celem ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań do prowadzenia pojazdów. K. P. wykonał badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy poradnia dla kierowców S. otrzymując wydane w dniu [...] r. orzeczenia lekarskie o numerach [...] r. oraz [...] r. (odrębnie w odniesieniu do kategorii B i odrębnie w odniesieniu do kategorii C), od których to orzeczeń nie złożył odwołania. Wydane orzeczenia stwierdzają istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy; kat. C -termin następnego badania - bezterminowo kat. B - termin następnego badania 23 stycznia 2017 r. Po wykonaniu badań K. P., reprezentowany przez adw. W. G., pismem z dnia 4 lutego 2015 r. wniósł odwołanie od decyzji kierującej na badania lekarskie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnik strony wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium odmówiło przywrócenia ww. terminu (wniesiona następnie skarga na ww. postanowienie została przez tut. Sąd oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 859/15). W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Z., działając na podstawie art. 103 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2015 poz. 155 z późn. zm.) orzekł cyt. "Cofnąć Panu P. K. . Peset [...], zamieszkały [...]osiedle [...], prawo jazdy kat BC nr [...] druk [...] wydane przez Starostę Z.". Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na przedłożone orzeczenia lekarskie "wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień". Pouczył nadto o możliwości przywrócenia uprawnień w razie zaistnienia określonych przesłanek. Odwołanie od powyższej decyzji złożył reprezentowany przez ww. pełnomocnika K. P. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w sentencji z podstawą prawną, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zbytnią lakoniczność i niewskazanie dowodów o które oparto ustalenia faktyczne, całkowity brak uzasadnienia prawnego, niewyjaśnienie przepisów prawa i nieprzytoczenie ich treści, - naruszenie art. 108 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku przesłanek do jego stosowania; 2. obrazę prawa materialnego, a to : - art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w sytuacji gdy "orzeczenia lekarskie, na które powołuje się organ są rażąco sprzeczne z ustawą z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a także z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta; - art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami albowiem skierowano stronę na badania lekarskie pomimo braku podstaw do tego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie bądź zmianę decyzji poprzez przyznanie odwołującemu się uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazał, że badania lekarskie nie były przeprowadzone w sposób rzetelny. Nie wzięto pod uwagę badań psychotechnicznych, które przeszedł pozytywnie, jak również tego, że prawo jazdy uzyskał będąc już chorym. Od kiedy jest kierowcą nie spowodował żadnego wypadku drogowego. Nadto pozbawienie prawa jazdy uniemożliwia mu pracę zawodową. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o cofnięciu K. P. uprawnień do kierowania pojazdami stwierdzonych dokumentem prawa jazdy kategorii B, C - o nr [...] na druku nr [...], wydanym przez Starostę Z., do czasu ustania przyczyny zatrzymania i po wniesieniu opłaty ewidencyjnej. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, iż istotnie zaskarżona decyzja jest zbyt lakoniczna i ma błędną sentencję. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Co do istoty nie rozstrzygał bowiem Starosta o zatrzymaniu prawa jazdy, lecz o cofnięciu uprawnień do kierowania, dokumentem prawa jazdy jedynie stwierdzonych. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przepis ten wyznacza zarówno przedmiot postępowania, jak i właściwe brzmienie sentencji decyzji wydawanej - w tej konkretnej sprawie - z powodu "stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem" . Takie orzeczenia zostały wobec K. P. wydane w efekcie skierowania na dodatkowe badania odrębną decyzją Starosty Z. z dnia z dnia [...] roku nr [...]. Skoro przeprowadzanie badań lekarskich oceniających zdolność do kierowania pojazdami silnikowymi nie leży w uprawnieniach ani Starosty, ani Kolegium jako organu odwoławczego to ich wynikami są te organy związane w rozumieniu w szczególności art. 103 ust 1 pkt lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. K. P. reprezentowany przez adw. W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się i w konsekwencji pozbawienie strony uprawnień, których nie pozbawiała jej decyzja organu I instancji, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w konsekwencji wydania przez organ odwoławczy orzeczenia mającego za przedmiot uprawnienie do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy orzeczenie organu pierwszej instancji dotyczyło jedynie dokumentu stwierdzającego te uprawnienia i w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego jest zakresowo szersza, dalej idąca i ingerująca bardziej w sferę uprawnień strony niż decyzja organu I instancji, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w postępowaniu przed Starostą Z. stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie doręczono stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie pouczono o prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz zgłaszania wniosków dowodowych, jak też nie zawiadomiono strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania. W uzasadnieniu, oprócz rozszerzenia przywołanych powyżej zarzutów, pełnomocnik podniósł m.in., iż to, że wydane orzeczenia lekarskie są dokumentami urzędowymi, nie oznacza, że stronie nie przysługuje uprawnienie do wnioskowania o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Uprawnienie to wynika wprost z art. 76 § 3 k.p.a. Nadto orzeczenia lekarskie, na które powołuje się zarówno organ I jak i II stopnia trudno w ogóle nazwać orzeczeniami lekarskimi. Orzeczenia te są bowiem lakoniczne, szablonowe, nie zawierają żadnego uzasadnienia i właściwie nic z nich nie wynika. Badany ma wątpliwości czy orzeczenie dotyczy w ogóle jego osoby. Orzeczenie nie było bowiem sporządzane w jego obecności, zaś w trakcie badania nie wskazano badanemu aby jakieś badanie przeszedł negatywnie. Co więcej należy również wskazać, że brak było w ogóle jakichkolwiek podstaw do skierowania strony na badania lekarskie. Organ wydał bowiem decyzję o skierowaniu na badania lekarskie, wyłącznie na postawie donosu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzje wydawane w powyższym trybie stanowią akty związane, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. W konsekwencji w pełni podzielić należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C. Bezspornym bowiem w sprawie jest, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. skierował K. P. na badania lekarskie celem ustalenia istnienia bądź braku przeciwskazań do prowadzenia pojazdów (od decyzji tej pełnomocnik strony wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, wniosek o jego przywrócenie został oddalony przez Kolegium, a skarga oddalona przez tut. Sąd wyrokiem sygn. akt II SA/Gl 859/15). K. P. wykonał badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. otrzymując wydane w dniu [...] r. orzeczenia lekarskie o numerach [...] r. oraz [...] r. (odrębnie w odniesieniu do kategorii B i odrębnie w odniesieniu do kategorii C). Wydane orzeczenia stwierdzają istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii B i C. Pomimo prawidłowego pouczenia od orzeczeń tych nie wniesiono odwołania. Okoliczności te zostały ustalone w sposób jednoznaczny. Z uwagi zaś na to, że decyzja ma charakter związany niedopuszczalnym byłoby, jak domaga się tego skarżący, by organy niezależnie od orzeczenia lekarskiego brały pod uwagę inne okoliczności sprawy i w stosunku do orzeczeń tych jakiekolwiek przeciwdowody. Kolegium klarownie wykazało bowiem, że przesłanką obligującą organ do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień jest sam fakt stwierdzenia przez uprawnionego lekarza przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Odnosząc się zaś do sformułowanych w skardze zarzutów co do wartości dowodowej orzeczeń lekarskich podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej istotny jest wynik orzeczenia lekarskiego, a nie rodzaj czy uzasadnienie okoliczności stwierdzonych badaniem, które do tego wyniku doprowadziły, gdyż organy administracji nie są ich w stanie zweryfikować. Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy. Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu pierwszej instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Takie ukształtowanie przedmiotowej procedury oznacza, że wolą ustawodawcy było wyłączenie części diagnostyczno-orzeczniczej z postępowania prowadzonego przez organ administracji. W ugruntowanym w tej mierze orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. W konsekwencji sformułowane w skardze w tej mierze zarzuty uznać należy za niezasadne, sprzeczne z przedstawioną powyżej regulacją. Nadto, jak słusznie podkreśliło Kolegium w odpowiedzi na skargę, kontrolowana obecnie sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień, nie zaś decyzji w przedmiocie skierowania na badania. W konsekwencji bez znaczenia pozostają sformułowane przez pełnomocnika skarżącego zarzuty dotyczące podstaw i trybu skierowania na badania. Niewątpliwie natomiast organ I instancji wadliwie sformułował osnowę zaskarżonej decyzji. Wprawdzie bowiem prawidłowo, jak to słusznie wskazuje Kolegium w odpowiedzi na skargę, Starosta w podstawie prawnej powołuje art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, ten zaś przepis wprost i obligatoryjnie przewiduje "cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami..." , prawidłowo wskazuje też w uzasadnieniu, że wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień i prawidłowo poucza o możliwości "...przywróceniu uprawnień do kierowania..." co czyni ewidentnym, że przedmiotem decyzji jest cofniecie uprawnień nie zaś cofnięcie prawa jazdy, jednak formułując osnowę organ I instancji błędnie wskazał, iż cofa prawo jazdy kategorii B i C. Jest to niewątpliwe uchybienie o charakterze redakcyjnym, poprawnie zatem Kolegium, uznając że wykracza ono poza zwykłą omyłkę pisarską skorygowało wadliwie sformułowaną osnowę, uchylając zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną i poprawnie orzekając o cofnięciu uprawnień kategorii B i C. Niewątpliwym jest bowiem zdaniem Sądu, że zarówno decyzja I jak i II instancji dotyczą w istocie tego samego przedmiotu, a wadliwe zredagowanie osnowy wymagało jej korekty co organ II instancji uczynił. Tym samym zarzuty sformułowane w skardze, iż organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień a jedynie postępowanie w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy (notabene nieistniejące w prawie), a decyzja drugoinstancyjne pogorszyła sytuacje skarżącego nie mają oparcia ani w ustawie, nie przewidującej możliwości cofania prawa jazdy, ani w fakcie prawidłowego przywołania przez organ jednoznacznie wskazującej przedmiot sprawy podstawy prawnej i prawidłowego uzasadnienia. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. 139 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należy za nietrafne. Nie można tez podzielić zarzutów, iż organy w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, naruszyły prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. Wprawdzie istotnie nie powiadomiono skarżącego o jego uprawnieniach w toku postępowania, brak też dowodu na to by poinformowano go o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy, jednak uchybienia te nie miały wpływu na ocenę prawidłowości merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia. W postępowaniu skarżący brał bowiem aktywny udział, w znacznej części postępowania będąc reprezentowanym nadto przez profesjonalnego pełnomocnika adw. W. G. Pełnomocnik, jak wynika z akt sprawy, zredagował odwołanie od decyzji kierującej na badania lekarskie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, kierowany do Kolegium wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kierującej na badania, skargę na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu, odwołanie od decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień i skargę na wydaną w tej mierze zaskarżoną obecnie decyzję Kolegium. W tym czasie pełnomocnik, świadom wszak wszelkich praw strony, mógł bez przeszkód składać dowody i zapoznawać się z aktami sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.