II SA/Gl 1182/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na prowadzenie krajowego transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. z wnioskiem o cofnięcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej obecnie skarżącemu J. C. W uzasadnieniu wskazał, że ostateczną i prawomocną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. na skarżącego nałożona została kara pieniężna w wysokości 2.600,00 złotych za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265), zwanej dalej u.t.d. Naruszenie to polegało na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Wnioskodawca wskazał dalej, że w związku z nieuregulowaniem tej należności w terminie sprawę skierowano na drogę postępowania egzekucyjnego, jednakże do dnia złożenia wniosku skarżący uchyla się od uiszczenia należnej Skarbowi Państwa kary. Jako podstawę prawną domagania się cofnięcia licencji wskazano przepis art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Prezydent Miasta T. z powołaniem na art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d., cofnął skarżącemu przedmiotową licencję. W uzasadnieniu organ zrelacjonował treść wniosku o cofnięcie licencji. Wskazał, że zawiadomieniem z dnia 22 października 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skarżący pomimo otrzymania zawiadomienia nie zapoznał się z aktami sprawy i nie złożył żadnych wniosków ani uwag. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d. mają charakter decyzji uznaniowych w przeciwieństwie do decyzji wydawanych na podstawie art. 15 ust. 1. W tej sytuacji okoliczności wskazane w art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a), nie są jedynymi i wystarczającymi przesłankami do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia licencji. Organ w uzasadnieniu tego rodzaju rozstrzygnięcia powinien wskazać, z jakich konkretnych przyczyn w konkretnym przypadku zdecydował się na skorzystanie z takiej możliwości. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie, co powoduje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznać należy za dowolne i naruszające przepis art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał dodatkowo, że jednorazowy brak zapłaty kary w terminie nie może być kwalifikowany jako zaleganie w regulowaniu innych zobowiązań wobec Skarbu Państwa. Zaleganie to stan długotrwały, a z takim nie mamy do czynienia w sprawie. Ponadto wszczęta egzekucja wskazuje, że zobowiązanie jest regulowane. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz odwołał się do treści przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. Wskazał, że przepis ten używa sformułowania "zalega w regulowaniu", a nie "zalega w uregulowaniu", co oznacza, iż nawet częściowe zaleganie z należnością, jeżeli jest uporczywe, może stanowić podstawę do cofnięcia licencji. Sam fakt konieczności skierowania sprawy do egzekucji administracyjnej świadczy o fakcie uchylania się od nałożonego obowiązku, a konieczność zastosowania środków przymusu nie może być zakwalifikowana jako regulowanie zobowiązań. Ponieważ fakt zalegania przez skarżącego w regulowaniu zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej w zakresie transportu drogowego działalności nie budzi w ocenie organu jakichkolwiek wątpliwości, to wypełnione zostały przesłanki cofnięcia licencji, o których mowa w omawianym przepisie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 248/07. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzone zostały argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślono, że uznanie administracyjne powinno być należycie uzasadnione. W szczególności organ powinie dokonać oceny z punktu widzenia, czy skarżący zalega w realizacji obowiązków wobec Skarbu Państwa tylko z tytułu niezapłaconej kary pieniężnej, czy też wielu kar, bądź innych należności takich jak podatki i składki na ubezpieczenie społeczne. Zwrócono również uwagę na treść art. 15 ust. 1 u.t.d., który wymienia przypadki obligatoryjnego cofnięcia licencji (m.in. przypadek, za który na skarżącego nałożona została kara w niniejszej sprawie, tj. naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy). Wówczas jednak wydanie decyzji musi być poprzedzone ostrzeżeniem przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie korzystając z uznania organ dokonał obejścia tych przepisów. Poza oceną i badaniem organów pozostał związek zaległości z obligatoryjnymi przesłankami cofnięcia licencji. Ponadto w ramach uznania administracyjnego powinno zostać uwzględnione i ocenione, że utrata licencji pozbawia skarżącego możliwości zarobkowania, a także, że skarżący ma 63 lata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując i powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i wywody skargi. Dodatkowo wskazała, że organy w ogóle nie wskazały i nie wyważyły interesu strony z interesem publicznym. Wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej, uzasadniając to czasem dodatkowym czasem pracy poświęconym wykonaniu swoich obowiązków, w tym czasem niezbędnym do stawienia się na rozprawie. Wskazała, że minimalne stawki określone rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości są nieadekwatne do tego czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wydane przez organy obydwu instancji rozstrzygnięcia dotknięte były uchybieniami, które musiały skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, co zresztą w sprawie pozostaje poza sporem, że decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. ma charakter decyzji uznaniowej. Nie oznacza to jednak, że przy wydawaniu takiej decyzji organy są zwolnione z procedowania z zachowaniem zasad i przepisów postępowania. W szczególności wydanie decyzji nie może nastąpić bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), ani też bez przekonywującego wyjaśnienia motywów działania organów i wydanych przez nie rozstrzygnięć (art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.). Tymczasem tak właśnie się stało w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji uznania administracyjnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81, ONSA z 1981 r., z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego, OSP z 1982 r., z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (zob.: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zawiera tylko przywołanie okoliczności stanowiących przesłankę materialnoprawną do cofnięcia licencji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym w konkretnym wypadku te okoliczności miałyby polegać. Decyzja uznaniowa, tak jak każda inna decyzja, wymaga wyczerpującego uzasadnienia co do okoliczności tak prawnych, jak i faktycznych towarzyszących jej podjęciu (art. 107 § 3 k.p.a.), czego w kontrolowanych decyzjach zabrakło. Wskazać przyjdzie także, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01). O ile w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa było dopuszczalne, o tyle brak dostatecznego uzasadnienia tego rozstrzygnięcia świadczy o przekroczeniu granic uznania. Wskazać też przyjdzie, że dla oceny zasadności rozstrzygnięcia uznaniowego należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes strony, a z drugiej strony interes publiczny. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację strony i jednocześnie mieć na uwadze, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 537/12; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 744/12). Z uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani też ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby organy wydając swoje decyzje odniosły swoje rozstrzygnięcia do tej indywidualnej sprawy i konkretnej sytuacji skarżącego. Nie poczyniły bowiem w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń opierając się w istocie jedynie na wniosku [...] Inspektora Transportu Drogowego i zawartych w tym wniosku twierdzeń. Dopuściły tym samym do wydania arbitralnego i dowolnego rozstrzygnięcia o cofnięciu licencji. W szczególności organy nie wyjaśniły, czy zaległość skarżącego wynikająca z decyzji organu transportu drogowego jest jedyną, czy też jedną z wielu zaległości wobec Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Nie wyjaśniły, czy i na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego ściągnięcia tej zaległości. Nie wyjaśniły przy tym przyczyn, z powodu których doszło do konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że w omawianym zakresie organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnienie powyższych okoliczności było w ocenie Sądu niezbędne do należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia o cofnięciu licencji. Organy nie wyważyły też interesu strony z interesem publicznym. Na tle art. 15 ust. 3 u.t.d. oczywistym jest, że w interesie publicznym leży eliminowanie z grona podmiotów prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego tych podmiotów, które w sposób uporczywy bądź rażący dopuszczają się wymienionych w tym przepisie działań. Nie leży jednak w interesie publicznym eliminacja tych podmiotów w sytuacji jednorazowego a nawet kilkukrotnego lecz sporadycznego dopuszczania się takich działań. Cofnięcie licencji wiąże się bowiem z zaprzestaniem działalności w zakresie transportu drogowego. W sytuacji natomiast, kiedy jest to jedyna działalność zarobkowa strony, cofnięcie licencji może doprowadzić do pozbawienia jej dalszych dochodów, a tym samym zniweczyć wszelkie działania organów mające na celu ściągnięcie zaległości. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę, że również w powoływanym przez organ odwoławczy wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 248/07) stanął na stanowisku, że aby zaleganie stanowiło podstawę do cofnięcia licencji, musi być ono uporczywe. Pomijając, że w niniejszej sprawie ta uporczywość nie została wykazana wskazać przyjdzie, że również wysokość należności objętej ostateczną decyzją organu inspekcji transportu drogowego nie została przez organ rozważona. Oczywistym jest przy tym, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a) u.t.d. nie uzależnia możliwości cofnięcia licencji od wysokości zaległości wobec Skarbu Państwa, jednakże istotą jego uznaniowego zastosowania winno być również rozważenie tej kwestii w aspekcie uporczywości zalegania. Reasumując stwierdzić należy, że pomimo, iż literalna wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że organy nie dopuściły się jego naruszenia, to jednak w związku z przedstawionym wyżej naruszeniem przepisów postępowania, doszło do wydania rozstrzygnięcia co najmniej przedwcześnie i z pominięciem zarówno interesu strony, jak i interesu publicznego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku, stwierdzając po myśli art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...), (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. W szczególności organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zarówno interesu publicznego jak i słusznego interesu strony oraz uzasadni je w sposób odpowiadający standardom określonym w art. 9 i w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl