II GSK 537/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 593/11 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. K. 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 5 października 2011r., sygn. akt I SA/Sz 593/11, oddalił skargę K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. K. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: ZUS) o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 poz 74 z 2007 r.; dalej: u.s.u.s.), po ponownym rozpoznaniu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Sąd wskazał, że przy ponownym, rozpatrywaniu wniosku strony skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione mu przez skarżącą informacje o stanie majątkowym, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przezeń wydatków na zapłatę należności, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości długu z innych składników majątku zobowiązanej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W drugiej części rozstrzygnięcia umorzył postępowanie w części w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...], na ubezpieczenie zdrowotne w całości za okres [...], na Fundusz Pracy w części za okres [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od dnia 1 stycznia 1999 r. w zakresie sprzedaży detalicznej kosmetyków i artykułów toaletowych. Na koncie płatnika figurują zaległości zarówno na ubezpieczenie społeczne jak i na ubezpieczenie zdrowotne, a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na łączna kwotę 32.995,28 zł. Organ wskazał, iż w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie umorzenia wygasły wskazane powyżej należności. Organ ustalił ponadto, że zobowiązana prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą i bratem. Siostra skarżącej pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 768,91 zł netto, natomiast brat skarżącej nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczenia. Ustalono ponadto, że skarżąca jest zameldowana na pobyt stały w S., przy ul. Ż. [...] oraz jest właścicielem samochodu osobowego TOYOTA COROLLA, r. prod. 1994. W zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu za rok 2008 z pozarolniczej działalności gospodarczej płatnik wykazał przychód w kwocie 71.215,52 zł oraz dochód w kwocie 8.977,95 zł, natomiast w zeznaniu podatkowym PIT36 o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2009 wykazał stratę w kwocie 4.926,65 zł. Organ administracyjny uznał, że umorzenie należności czynnemu przedsiębiorcy, w oparciu o ogólne kryteria trudnej sytuacji finansowej i braku wystarczających dochodów jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. - oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w s. z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 674/08, zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone w tym orzeczeniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazując na treść przepisów - art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. – Sąd I instancji stwierdził, że warunkiem niezbędnym (ale niewystarczającym) do umorzenia przedmiotowych należności jest zaistnienie okoliczności wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS z 31 lipca 2003 r.). Decyzje podejmowane na podstawie wyżej wymienionych przepisów mają charakter uznaniowy. Kontroli nie podlega zatem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób kompletny zbierając dowody oraz podejmując wszelkie niezbędne kroki do jego dokładnego wyjaśnienia. W związku tym, nie można było przyjąć, że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Sąd I instancji podniósł, że ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację skarżącej istnieje wówczas gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego istnieje tego rodzaju związek, że wykonanie obowiązku zapłaty składek może spowodować niemożność zaspokojenia potrzeb życiowych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w istocie znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej. Zamieszkuje wspólnie z rodzeństwem oraz ponosi koszty utrzymania w miesięcznej kwocie 1.038,25 zł oraz koszty związane z leczeniem w kwocie 100,00 zł. Skarżąca otrzymuje również dodatek mieszkaniowy przyznany na okres 6 miesięcy w kwocie 165,93 zł. Jednak zdaniem Sądu I instancji, nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości, ponieważ decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy. Skarżąca, pomimo schorzeń prowadzi działalność gospodarczą oraz jest właścicielem ruchomości – samochodu. Sąd I instancji, uznał, że podnoszone na etapie skargi okoliczności, iż samochód został sprzedany nie mogły wpłynąć na uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ ustalił i rozważył sytuację materialną skarżącej w oparciu o wszelkie dostępne źródła, wyjaśniając stan faktyczny w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1999 r., dotyczące "ważnego interesu podatnika", nie negując poglądu NSA uznał, że ograniczenie definicji "ważny interes zobowiązanego" wyłącznie do nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych zdarzeń losowych, mających bezpośredni wpływ na sytuację dłużnika, byłoby zbyt daleko idące. Ważny interes zainteresowanego w rozumieniu wskazanej powyżej regulacji należy widzieć szerzej, mając na uwadze nie tylko sytuację nadzwyczajną, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków najbliższej rodziny. W ocenie Sądu, organ administracyjny przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanej oraz podjął decyzję mieszcząca się w pojęciu uznania administracyjnego. K. K. skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zostały zbadane przez organ wszystkie wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także uzasadnieniu rozstrzygnięcia bez odniesienia ustaleń faktycznych do przepisów wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracyjny nie wziął pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej a jedynie spojrzał na wniosek skarżącej przez pryzmat stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Nie wyważono obu tych interesów. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ administracyjny w sposób niepełny i nierzetelny ustalił stan faktyczny, poprzez między innymi błędne ustalenie na czym dokładnie polega przedmiot działalności gospodarczej skarżącej. Organowi zarzucono również niezweryfikowanie posiadanych danych w kontekście nowego wniosku, co zdaniem strony skarżącej powoduje, że postawa organu nosi cechy dowolności. Decyzje uznaniowe winny bowiem opierać się na należycie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, można uznać za usprawiedliwione. Poza sporem zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 w ust. 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w myśl art. 28 ust. 3a wskazanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Brzmienie przytoczonych regulacji jednoznacznie wskazuje zatem, że do umorzenia należności z tytułu składek może dojść tylko wówczas, gdy spełnione zostaną określone prawem przesłanki. Według ogólnej reguły wymogiem umorzenia należności jest "całkowita nieściągalność" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przypadku zaś ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia brak "całkowitej nieściągalności" nie jest konieczny, umorzenie należności jest możliwe także w razie zaistnienia "uzasadnionych przypadków". Te "uzasadnione przypadku" dookreśla § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z uzasadnienia decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy wynika, że organ w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stwierdził natomiast, że zachodzą przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Należy zauważyć, że powyższe stanowisko organu nie zostało wyraźnie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ulega jednak wątpliwości, że Sąd I instancji nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych ani oceny, że skarżąca spełnia przesłanki określone art. 28 ust. 3a u.s.u.s. a w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 aktu wykonawczego. Ponadto skarga kasacyjna nie zarzuca wyrokowi Sądu i instancji uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega kwestii, że przesłanki z § 3 rozporządzenia należą do uzasadnionych przypadków możliwości umarzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W rozpoznawanej sprawie w sposób niepodważony przyjęto, że w ustalonej sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oddalając skargę Sąd I instancji w istocie uznał, że decyzje o odmowie umorzenia należności zostały wydane w warunkach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a i 3b (zwierającego delegacja dla właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a oceniać należy jako całkowicie niezrozumiały. W konsekwencji nieusprawiedliwione są też zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. – w zakresie w jakim dotyczą ustaleń czy zachodzą uzasadnione przypadki umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania - co do prawidłowości postępowania dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji - dotyczą także uznaniowego charakteru kwestionowanych decyzji. Odnosząc się do powyższego, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że sformułowana w art. 7 k.p.a. – objętym podstawami kasacyjnymi - ogólna zasada postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (v. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08). Tak więc kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji objąć musi ocenę czy przy załatwianiu sprawy organ miał na względzie nie tylko interes społeczny ale i słuszny interes strony, a także czy prawidłowo oba te interesy wyważył. W rozpoznawanej sprawie tymczasem Sąd I instancji w istocie ograniczył się do ogólnego wskazania, że ważnego (słusznego) interesu zainteresowanego nie należy ograniczać wyłącznie do nadzwyczajnych, nieprzewidzianych zdarzeń losowych, lecz że ten ważny interes należy rozumieć szerzej, mając na uwadze także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych dochodów, konieczność wydatków np. związanych z kosztami leczenia członków rodziny itp. Odnośnie zaś interesu społecznego stwierdzono jedynie, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter powszechny i możliwość ich umorzenia jest odstępstwem od zasady i powinna mieć charakter wyjątkowy. Uznać należy tym samym, że Sąd I instancji nie ocenił czy odstąpienie przez organ od umorzenia należności – mimo zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek – mieści się w granicach uznania a nie jest dowolne. Brak w szczególności skonfrontowania przedstawionego wyżej rozumienia słusznego interesu wnioskodawczyni z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi jej sytuacji ekonomicznej. Ponadto fakt powszechności ubezpieczenia społecznego jest niewątpliwy. Skoro mimo to ustawodawca dopuszcza jednak możliwość umorzenia należności z tytułu składek to oczywiste wydaje się, że owa powszechność sama z siebie nie stanowi o istnieniu takiego interesu społecznego, który zawsze i niejako co do zasady przeważałby nad słusznym interesem strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zobligowany będzie do wnikliwej oceny czy powołane okoliczności faktyczne oraz przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, przytoczone dla uzasadnienia odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, świadczą o braku słusznego interesu wnioskodawczyni a wskazują na interes społeczny. Odmowa zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek – mimo spełnienia ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku o ich umorzenie - obliguje bowiem organy orzekające w sprawie do należytego wykazania, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. W świetle ustaleń poczynionych w sprawie koniczne będzie przy tym uwzględnienie ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że w sytuacji, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (v. wskazany wyżej wyrok w sprawie II GSK 1045/08 i powołane tam orzecznictwo). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.