II SA/Gl 1182/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miasta Wojkowice z dnia 28 września 2015 r. nr XI.163.2015 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 15 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 18 ust. 2. Pismem z dnia 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Będzinie wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Wojkowice Nr XI.163.2015. z dnia 28 września 2015r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Wojkowice (dalej: Regulamin), żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to: art 7, art 84 i art. 94 Konstytucji. RP, art 18 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (dalej: u.z.z.w.), polegające na bezzasadnym powołaniu w podstawie prawnej aktu prawa miejscowego art. 18 ust. 2 pkt i 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz przekroczenie umocowania ustawowego poprzez nałożenie opłaty za wykonanie przyłączy, określonych urządzeń wodno-kanalizacyjnych oraz wykonania innych na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej za jej zgodą. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.s.g. nie stanowią podstawy do podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Natomiast, stosownie do art. 19 ust 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4). Z tak zakreślonego upoważnienia nie wynika możliwość ustanowienia obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci (por. wyrok NSA z dnia 29.08.2006r. sygn. II OŚK 730/2006). Także art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.s.g. nie mogą stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Jak zauważa Prokurator, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 84 Konstytucji RP, obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wobec czego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt SA/Ke 675/07). W kontekście powyższych ustaleń skarżący kwestionuje postanowienia zawarte w § 15 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu, na mocy których Rada Gminy Wojkowice obciążyła właścicieli nieruchomości obowiązkiem wybudowania, za ich zgodą z własnych środków przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych oraz wykonania na własny koszt innych prac lub wybudowania określonych urządzeń. Treść wskazanych przepisów jest następująca: Warunki techniczne przyłączenia do sieci wydawane wnioskodawcy mogą, za jego zgodą, obejmować nie tylko obowiązek wybudowania przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wykonania innych prac lub wybudowania określonych urządzeń (§ 15 ust. 1). W sytuacji określonej w ustępie 1, szczegółowe warunki pokrywania kosztów, podział obowiązków oraz ewentualne zasady przekazania wybudowanych przez wnioskodawcę urządzeń są określone w pisemnej umowie zawieranej przed rozpoczęciem robót (§ 15 ust. 2) W sytuacji określonej w ustępie 1, szczegółowe warunki pokrywania kosztów, podział obowiązków oraz ewentualne zasady przekazania wybudowanych przez wnioskodawcę urządzeń powinny być określone w odrębnej umowie zawartej z właścicielem istniejących sieci które będą określać zasady wyceny wartości urządzeń wybudowanych przez wnioskodawcę ,formę praną przejęcia urządzeń wybudowanych przez wnioskodawcę oraz termin i zasady rozliczeń z tyt. przejęcia urządzeń albo skorzystania z nich przez przedsiębiorstwo (§ 15 ust. 4). Konsekwencją wskazanych wyżej regulacji jest przepis § 18 ust. 2 Regulaminu, który wykracza także poza zakres ustawowego upoważnienia, stanowiąc: Jeżeli warunki techniczne przyłączenia obejmowały również wybudowanie przez wnioskodawcę ze środków własnych określonych urządzeń, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza jest wcześniejszy odbiór tych urządzeń. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Wojkowice wyjaśnia, iż podstawą prawną Regulaminu jest przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 40 u.s.g. (przepisy generalne) oraz art. 19 u.z.z.w., zawierający upoważnienie ustawowe. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nakładania opłat stwierdza, iż odbiorca usługi nie jest automatycznie obciążany za wybudowanie przyłącza wodociągowego bądź kanalizacyjnego. Jest zobowiązany do wybudowania przyłącz we własnym zakresie, samodzielnie bądź też zlecając to innemu podmiotowi. Tylko w sytuacji, w której podmiotem takim będzie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne będzie zobowiązany do poniesienia kosztów budowy na zasadach określonych w umowie. Jeśli chodzi o obciążenie odbiorcy obowiązkiem wybudowania innych urządzeń, to można to uczynić jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy i tylko za jego zgodą. Chodzi np. o urządzenia do pomiaru ilości odprowadzanych ścieków. W takich przypadkach Gmina nie pobiera od odbiorcy usługi dodatkowych opłat, a jedynie nakłada na niego obowiązek wybudowania ze środków własnych określonych urządzeń. Zdaniem organu taki podział obowiązków pozostaje zgodny z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.zw. W trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach sprecyzowała główny zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt. 4 u.z.z.w. postanowieniami § 15 ust. 1 Regulaminu jedynie do jego części końcowej o treści: "...obowiązek wykonania innych prac lub wybudowania określonych urządzeń". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga Prokuratora Rejonowego w Będzinie jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, podejmowany przez organ samorządowej gminy, wymaga sformułowania kilku uwag wprowadzających, wskazujących na zasady wykonywania przez radę gminy funkcji prawotwórczej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Stanowią one jedną z podstawowych prawnych form wykonywania zadań publicznych przez gminę, na co wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: u.s.g.). W myśl tego przepisu, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stanowienie to powinno odbywać się przy zachowaniu warunków określonych w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 Konstytucji RP, regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała - regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podejmowany na podstawie art. 19 ust. 5 z dnia 28 września 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 328, dalej: u.z.z.w.) Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). Wobec tego, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Wojkowice z 28 września 2015 r. kontrola Sądu musi odnosić się do kwestii jej zgodności z przepisem zawierającym delegację ustawową, a więc art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w wersji obowiązującej w tej dacie. Uwaga ta jest o tyle istotna, że nowelizacje tej ustawy spowodowały nie tylko zmiany w zakresie numeracji poszczególnych jednostek redakcyjnych, ale także w treści samej delegacji ustawowej (obecnie zmieszczonej w ust. 5 art. 19, a wcześniej w ust. 2 tego przepisu). Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w., 5. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Granice podmiotowe wyznaczają dwa elementy, w tym pierwszy to oczywiście "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Wedle słowniczka ustawowego oznacza to przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (art. 2 pkt. 4 u.z.z.w.). Natomiast drugi to "odbiorca usług", co oznacza "każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym". Wobec tego regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Odnosi się to w szczególności do "osób, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne" (art. 31 ust. 1 u.z.z.w.). Zakres przedmiotowy upoważnienia to prawa i obowiązki wskazanych wyżej podmiotów w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Przedmiot regulacji zawartych w regulaminie nie jest wyznaczony zbyt precyzyjnie z dwu zasadniczych przyczyn: po pierwsze – już sama treść poszczególnych przepisów zawartych w punktach 1-9 , a w ślad za tym i zakres kompetencji prawotwórczej rady gminy może być różnie wykładany; po wtóre – użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 zwrotu: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (.....)" otwiera pole do rozważań czy katalog kwestii regulowanych w uchwale jest wyczerpujący, czy też w tym względzie pozostawiono pewną swobodę radzie gminy, co oznaczałoby możliwość wyjścia poza przedmiot wskazany w punktach 1-9. W ocenie Sądu, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu (regulaminu) oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt. 1-9. Podział obowiązków związanych z budową sieci i przyłączeń reguluje art. 15 u.z.z.w. I tak, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 (art.. 15 ust. 1). Natomiast osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (ust. 2), przy czym koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Nie ma zatem możliwości takiej, aby w drodze aktu władczego, jakim jest regulamin, nakładać na odbiorcę innych (dalszych) obowiązków, aniżeli wynika to z ustawy. W tym przypadku chodzi o "wykonanie innych prac lub wybudowanie określonych urządzeń" (tj. innych niż przyłącze). Tym samym, wbrew ustawie, dochodzi do przerzucenia części obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego na odbiorców, w tym także obowiązków finansowych. Wobec tego Rada Gminy Wojkowice wprowadzając do Regulaminu tego rodzaju postanowienia wykroczyła poza zakres upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt. 1 u.z.z.w. i jednocześnie ustaliła podział obowiązków (przedsiębiorstwa i odbiorcy) w sposób z nim sprzeczny. Zdaniem Sądu, za wadliwy należy cały przepis § 15 Regulaminu, stąd nie znajduje uzasadnienia żądanie prokuratora dotyczące wyeliminowania jego ust. 1 jedynie w części ("...obowiązek wykonania innych prac lub wybudowania określonych urządzeń"), bowiem tak okrojony przepis dalej normowałby obowiązki podmiotów, które z własnych środków wykonały inne niż przyłącza prace bądź urządzenia. Analogicznie ocenić trzeba normę zawartą w § 18 ust. 2 Regulaminu, ściśle powiązaną z § 15, w której przewidziano obowiązek uprzedniego odbioru wybudowanych ze środków własnych urządzeń, przed odbiorem przyłącza. Skoro, jak wykazano wyżej, nie można było nałożyć obowiązku wybudowania takich urządzeń, to tym samym bezpodstawny pozostaje obowiązek ich wcześniejszego odbioru. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Wojkowice, wykraczając poza zakres delegacji ustawowej, pozostaje sprzeczna z prawem w części § 15 ust. 1,2, 3 i 4 oraz § 18 ust. 2 i jako taka jest nieważna stosownie do dyspozycji art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.