II SA/Gl 1184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Żywcu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.) oraz na podstawie art. 14 ust. 8, art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 25 lutego 2010 r. uchwałę Nr LIV/443/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w dzielnicy Śródmieście w obszarze jednostki urbanistycznej A4.1-10MN1. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 100, poz. 1639 z dnia 4 czerwca 2010 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia od Gminy Żywiec kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie organ nadzoru zarzucił, iż ustalenia planu nie są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca, co w sposób istotny narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności tereny oznaczone w planie symbolem 1MN1 i 2MW2 (zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna), w studium znajdują się w obszarze przeznaczonym pod tereny zielone przy ciekach wodnych z funkcją rekreacyjną i izolacyjną (łąki). Dalej organ nadzoru zarzucił naruszenie procedury planistycznej polegające na niewystąpieniu o uzgodnienie projektu planu do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który to obowiązek wynika z art. 17 pkt 7 lit, b) u.p.z.p. Zdaniem organu naruszono również przepis art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Naruszenie to polegało na nie dołączeniu do zaskarżonej uchwały załącznika w postaci "podsumowania", o jakim mowa w powołanej ustawie. Na poparcie tego zarzutu powołano się na wyrok tut. Sądu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 991/09. Nie udokumentowano ponadto realizacji wymogów art. 53 powołanej ustawy, albowiem nie dołączono do dokumentacji prac planistycznych dowodów wystąpienia o ustalenie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia § 12 pkt 17 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez niedołączenie do uchwały jej uzasadnienia i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Organ nadzoru zarzucił dalej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., albowiem w zaskarżonej uchwale nie ustalono stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla terenu oznaczonego symbolem MN-1. Zarzucono też naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez nieokreślenie w zaskarżonej uchwale linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem A4.1-10.1MN1. Nie określono też parametrów dróg, co w ocenie organu narusza § 4 pkt 6 rozporządzenia. Ponadto w ocenie organu nadzoru, w zaskarżonej uchwale posłużono się szeregiem pojęć niezdefiniowanych, takich jak: "zintegrowane parkingi wewnętrzne" (§ 3 ust. 2 pkt 2 i 3), "budynki pomocnicze" (§ 3 ust. 4), "zblokowane garaże" (§ 9 ust. 2 pkt 3 lit. b). Zawarto też w uchwale szereg pojęć niejasnych i nieformułujących jednoznacznego wzorca nakazanych lub zakazanych zachowań. Chodzi tu o sformułowania użyte w § 6 ust. 1 pkt 2, § 6 ust. 5, § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a i w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. b i c zaskarżonej uchwały. Użycie pojęć niezdefiniowanych i niejasnych w akcie prawa miejscowego narusza w ocenie organu nadzoru zasady prawidłowej legislacji, unormowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Żywca wniósł o jej oddalenie bądź stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu braku zgodności zaskarżonej uchwały z postanowieniami studium wyjaśniono, że zmiana planu sprowadzała się do wydzielenia w już istniejącej na tym terenie od lat 70-tych jednostce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszaru przewidzianego pod zabudowę wielorodzinną. Podkreślono, że w planach zagospodarowania z lat 1988 i 1995, jak również w planie z 2005 r. obszar ten został przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Zaskarżona zmiana nie powoduje nawet w niewielkim stopniu konieczności zmiany terenów zielonych na tereny budowlane lecz jedynie potwierdza istniejący stan na tym terenie. Przyznano jednak, że na skutek skali opracowania studium nie uniknięto błędów i nieścisłości, w tym odpowiadających zarzutowi skargi. Błędy te spowodowały konieczność zmiany studium, co miało miejsce w dniu 25 marca 2010 r. (uchwała Rady Miejskiej w Żywcu Nr LV/466/2010). Stwierdzono, że po tej zmianie, zaskarżona uchwała jest zgodna z obecnie obowiązującym studium. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ Gminy stwierdził, iż wobec zagospodarowania terenu wyłącznie zabudową mieszkaniową i nie występowaniem na tym terenie żadnych wartościowych elementów zagospodarowania, które należałoby objąć ochroną konserwatorską, uznano, że bezzasadne jest występowanie o uzgodnienie z konserwatorem zabytków. Dalej stwierdzono, że "podsumowanie", o którym mowa w ustawie środowiskowej nie jest obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego. Podobnie art. 53 tej ustawy nie nakłada obowiązku dołączenia dowodów wystąpień o uzgodnienia w kwestii zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Dowodów tych nie wymienia również rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. W kwestii braku załącznika o sposobie rozpatrzenia uwag, organ Gminy wskazał, że w toku procedury planistycznej wniesiona została jedynie jedna uwaga, która została uwzględniona przez Burmistrza. W ocenie organu Radzie Gminy podlega przekazanie wykazu jedynie tych uwag, które nie zostały uwzględnione w projekcie planu przez organ wykonawczy. Z kolei brak uzasadnienia uchwały jest wynikiem praktyki stosowanej przy wszystkich zmianach planu przestrzennego realizowanych do tej pory, co nie budziło zastrzeżeń organu nadzoru. Odnosząc się do zarzutu braku określenia stawki opłaty planistycznej dla terenu MN1 wyjaśniono, że w zmienianym planie obszar ten w całości jest objęty jednostką MN1 i w związku z tym nie wystąpiły przesłanki wzrostu wartości nieruchomości. Brak linii zabudowy dla tej jednostki jest spowodowany istniejącą zwartą zabudową już zrealizowaną w tym terenie. Z kolei dla działek niezabudowanych linie te są sformułowane w opisie pasa drogowego w obowiązującym planie z roku 2005, który w tym zakresie nie został objęty zaskarżoną uchwałą. Brak określenia parametrów drogi wynika z faktu, że w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą nie występuje żadna droga publiczna. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wprowadzenia pojęć niezdefiniowanych lub niejasnych, organ Gminy zwrócił uwagę, że analogiczne sformułowania znajdują się w zmienianym zaskarżoną uchwałą planie. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymała skargę. Zaakcentowała, że zmiana studium dokonana już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały nie może sanować jej wadliwości. Oświadczyła, że nie podtrzymuje wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia – w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Tymczasem wszelkie zarzuty organu nadzoru należy podciągnąć pod pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, jest to pojęcie nowe, które pojawia się również w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą innej problematyki – merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-254). Przychylając się do powyższej interpretacji pojęcia zasad sporządzania planu miejscowego, wskazać przyjdzie, że argumentacja skargi odnosi się zarówno do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały w całości, jak i jedynie w części, a mianowicie co do poszczególnych zapisów uchwały, bądź określonego terenu, co stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jedynie tych postanowień planu miejscowego. Jedną z zasad sporządzania planu jest zasada jego zgodności z zapisami studium (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dla oceny zgodności uchwały ze studium, miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia. Naruszenie tej zasady powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W niniejszej sprawie poza sporem pozostać musi, że postanowienia zaskarżonej uchwały są sprzeczne z postanowieniami studium w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Okoliczność ta została również przyznana przez organ Gminy w odpowiedzi na skargę. Bez znaczenia dla oceny tego zarzutu pozostaje kwestia, jakie są przyczyny takiego, a nie innego przeznaczenia przedmiotowego terenu w studium. Dostrzegając tą niezgodność Rada Gminy dokonała zmiany studium, jednak nastąpiło to już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Tymczasem konstrukcja zasad planowania przestrzennego w gminie wymaga, aby studium i jego ustalenia były wyprzedzające w stosunku do ustaleń planu. W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby powstrzymać się ze zmianą planu do czasu zmiany studium tym bardziej, że okres dzielący podjęcie tych dwóch aktów jest stosunkowo krótki. Powyższe naruszenie przesądza zatem o nieważności całej zaskarżonej uchwały. Pozostałe zarzuty skargi w ocenie Sądu nie stanowią o takim naruszeniu zasad lub procedury, które skutkować winny stwierdzeniem zaskarżonej uchwały w całości lub w części. W szczególności podzielić należy stanowisko organu Gminy, że uzgodnienie projektu planu z konserwatorem zabytków w sytuacji, gdy na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą nie występują wartości chronione, byłoby bezprzedmiotowe. Również wprowadzenie stawki opłaty planistycznej dla terenu, którego przeznaczenie nie ulega zmianie w nowym planie, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 36 u.p.z.p. Za bezprzedmiotowe należałoby uznać wprowadzenie w zaskarżonej uchwale parametrów dróg w sytuacji, gdy na objętym nią terenie nie przewiduje się dróg publicznych. Nie jest usprawiedliwiony zarzut braku linii zabudowy, albowiem linie te wytycza plan zagospodarowania dla terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10). Także zarzut braku załącznika o sposobie rozpatrzenia uwag nie zasługuje na uwzględnienie. W toku procedury planistycznej rozpatrzono jedynie jedną uwagę i to poprzez jej uwzględnienie na etapie sporządzania projektu planu. W tej sytuacji nie było podstaw do przedstawienia Radzie uwag do rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z § 12 pkt 16 i 17 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. dokumentuje się m.in. poprzez wykaz uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu wraz z rozstrzygnięciem w sprawie ich rozpatrzenia. Wykaz taki znajduje się w dokumentacji planistycznej i zawiera treść rozstrzygnięcia, co najwyraźniej umknęło organowi nadzoru. Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty dotyczące nie spełnienia przez organ planistyczny wymogów stawianych przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to wskazać przyjdzie, iż powoływany na tę okoliczność wyrok tut. Sądu z dnia 29 marca 2010 r. został uchylony wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10. W wyroku tym NSA wyraził przeciwny pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodzić się natomiast przyjdzie z tymi zarzutami Wojewody, które dotyczą braku uzasadnienia uchwały oraz użycie w niej sformułowań mających charakter niezdefiniowany lub niejasny. W tym pierwszym przypadku doszło bowiem do naruszenia § 12 pkt 19 powoływanego wyżej rozporządzenia, w drugim zaś – do naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, które znajdują zastosowanie również do aktów prawa miejscowego. Organ nadzoru nie wykazał jednak, aby naruszenia te miały charakter naruszenia zasad sporządzania planu, które skutkować by miało stwierdzeniem jego nieważności. Co prawda użycie pojęć niezdefiniowanych i niejasnych może w pewnych sytuacjach prowadzić do trudności, a nawet niemożliwości stosowania prawa miejscowego, jednak w ocenie Sądu wskazane przez organ nadzoru sformułowania użyte w zaskarżonej uchwale nie wywarłyby takiego skutku. Mając powyższe na uwadze, stwierdzona wyżej niezgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musiała skutkować uwzględnieniem skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Upływ roku od czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi bowiem przeszkody prawnej do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.