II SA/Gl 1189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014 r. nr IV/57/3/2014 w przedmiocie programu ochrony powietrza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słów "przez PCA" zawartych w Tabeli 68 pkt 7 tiret 3. Pismem z dnia 18 października 2016 r. "A" Spółka Jawna wnieśli skargę na Uchwałę nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014r. zatwierdzającą "Program ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mający na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu" (dalej zwanym Programem ochrony powietrza). W skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 szczegółowo regulującego obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność. Wnieśli o skreślenie słów "przez PCA" znajdujących się w treści zaskarżonego "Programu ochrony powietrza w zakresie Tabeli 68 w punkcie 7 tiret 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, iż w Tabeli 68 w punkcie 7 tiret 3 Programu ochrony powietrza zostało zawarte postanowienie ograniczające dopuszczenie do stosowania, w programach dofinansowywanych ze środków publicznych, wyłącznie urządzeń posiadających "minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez PCA, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie". Na podstawie tego przepisu sformułowano szereg przepisów prawa lokalnego takich jak: 1/ Regulamin naboru wniosków ż zakresu ochrony atmosfery, będącym Załącznikiem nr 1 do Uchwały Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. nr [...] z dnia [...].; 2/ Regulamin udzielenia osobom fizycznym dotacji celowej do wykonania termomodernizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta w T.; 3/ Regulamin wymiany źródeł ciepła oraz montażu instalacji solarnych w budynkach indywidualnych, realizowanych w ramach Programu ograniczenia niskiej emisji dla miasta T. - etap I", będącym załącznikiem do Zarządzenia Prezydenta Miasta T. [...] z dnia [...]., Takie (niewłaściwe) sformułowanie warunku dopuszczenia kotłów grzewczych na paliwo stałe, jest niezgodne z przepisami prawa europejskiego. Art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia '9 lipca 2008 r. ustanawiający wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku, odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, szczegółowo reguluje obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność (w tym laboratoriów badawczych). Zgodnie z tym przepisem akredytacja dla jednostki oceniającej zgodność, wydana przez poszczególne krajowe jednostki akredytujące obowiązuje na terenie całej Unii Europejskiej. Kotły na paliwa stałe, produkowane przez skarżących, posiadają wymagane normą PN-EN 303-5:2012 badania w laboratorium posiadające akredytację Czeskiego Instytutu Akredytacji w Pradze (Ćesky institut pro akreditaci-CIA). Natomiast zgodnie z postanowieniami wskazanych wyżej regulaminów te urządzenia grzewcze nie mogą być dopuszczone jako nowe źródła, gdyż nie spełniają wymogu zawartego w Programie ochrony powietrza. Powoduje to wyeliminowanie urządzeń z szeregu programów ograniczenia niskiej emisji. Skarżący podkreślają, że w odpowiedzi na wezwanie do zaprzestania naruszania prawa Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego w Katowicach w piśmie z dnia 11 I sierpnia 2016r. potwierdził, że Rozporządzenie Parlamentu - Europejskiego I Rady I (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. jest przepisem prawa obowiązującym w całości i niewłaściwe zapisy zostaną usunięte w najbliższej nowelizacji. Zmiana planowana jest na I kwartał 2018 r., co powoduje, że straty poniesione przez skarżących, związane z brakiem możliwości udziału w programach finansowanych ze środków publicznych, będą bardzo wysokie. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Śląskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, jako niespełniającej wymogów określonych w art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 i 90 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 roku oraz z uwagi na art. 149 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a., a w wypadku nie podzielenia argumentacji zawartej w tym piśmie - o oddalenie skargi w całości; Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania na rzecz organu administracyjnego wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej części wniosku, która dotyczy odrzucenia skargi, podniesiono, że skarga nie spełnia wymogów stawianych przepisami ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wykazany został interes prawny we wniesieniu skargi. Skarżący kierując skargę powinien wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, a brak tego stanowi inną przyczynę obligującą do odrzucenia skargi . Podobne stanowisko było wyrażane orzecznictwie: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 roku w sprawie II OSK 355/14: "Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. dodatkowym warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takiej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę." W przedmiotowej sprawie skarżący przedstawił interes faktyczny, ale nie wykazał interesu prawnego. Z tej przyczyny trudno uznać swego rodzaju milczenie w tym zakresie za wykazanie interesu prawnego skarżącego. Jest to tym bardziej istotne, że zaskarżona przez skarżącego uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podsumowując należy stwierdzić, że Skarżący w tym zakresie nie przedstawił swojego interesu prawnego. W części dotyczącej wniosku o oddalenie skargi przywołano następującą argumentację. Program ochrony powietrza, przed jego przyjęciem przez Sejmik, został poddany konsultacjom społecznym. Po przeprowadzonych konsultacjach został sporządzony Raport z konsultacji społecznych i opiniowania projektu tego aktu, z którego wynika, że jego projekt nie zawierał wymagań dla urządzeń (kotłów) jakich wymiana może być dofinansowywana w ramach działania w zakresie ograniczania emisji. W Raporcie (poz. 436, str. 113) wskazano, że dnia 11 I września 2014 roku Urząd Miasta R. wniósł, aby w opisie działania pn.: "Ograniczanie emisji ze źródeł spalania paliw o małej mocy (do 1MW) sprecyzować, jakie wymagania I jakościowe winny spełniać urządzenia opalane paliwem stałym. Uwaga została uwzględniona i rozpatrzona pozytywnie przez Wykonawcę Programu, czego konsekwencją było wprowadzenie do Programu ochrony powietrza następującego zapisu w Tabeli 68 Ograniczanie emisji ze źródeł I spalania paliw do małej mocy (do 1 MW) w pkt 7 : "W przypadku kotłów na paliwo stałe, dofinansowanie powinno być udzielane na zakup urządzeń I dobrej jakości, spełniających wymagania klasy 4 (do roku 2015) oraz najwyższej klasy 5 (od roku I 2016) według normy PN-EN 303-5:2012. - spełnienie wszystkich wymagań, dotyczących zarówno sprawności cieplnej, jak i granicznych I wartości emisji zanieczyszczeń dla tej klasy, - urządzenie musi posiadać minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez PCA, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie. Dalej pełnomocnik Sejmiku wskazuje, że w wyniku pism Miasta T. oraz Miasta T., dotyczących sprecyzowania wymagań stawianych kotłom na paliwa stałe w zakresie badań przeprowadzonych przez laboratoria akredytowane, udzielono informacji, że w przypadku kotłów na paliwa stałe, dofinansowanie powinno być udzielane na zakup urządzeń dobrej jakości: - spełniających wymagania klasy 5 (od 2016 roku) według normy PN-EN 303-5:2012, - spełniających wszystkie wymagania, dotyczące sprawności cieplnej oraz granicznych wartości emisji zanieczyszczeń dla wskazanej klasy, - posiadających minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 roku ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszącego się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93, zwanego dalej Rozporządzeniem 765/2008, należy przyjąć, że certyfikat Polskiego Centrum Akredytacji dla jednostki oceniającej zgodność jest niezbędnym minimum, natomiast każdy certyfikat wydany przez jednostkę akredytującą, która pomyślnie przeszła ocenę wzajemną na podstawie Artykułu 10 Rozporządzenia 765/2008 / należy uznać za równoważny z certyfikatem jednostki krajowej. Wynika to z faktu, żel rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 jest wiążące w całości i stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dodać należy, że w myśl Artykułu 11 ust. 2 Rozporządzenia 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług , świadczonych przez jednostki akredytujące pozostałych krajach członkowskich na zasadach opisanych w Rozporządzeniu 765/2008. Stanowisko takie zostało skierowane wymienionych wyżej Miast oraz do "A" Spółka jawna, (pismem z dnia 11 sierpnia 2016 roku znak [...] znak [...]), Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (pismem z dnia 8 sierpnia 2016 roku, znak [...]). Zarząd Województwa Śląskiego przystąpił do prac związanych z aktualizacja I Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego, która wynika z zapisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przepisami POŚ aktualizacja Programu ochrony powietrza I powinna zostać uchwalona przez Sejmik Województwa Śląskiego w I kwartale 2018 roku i doprecyzuje ona wskazane zapisy Programu, tak aby ich stosowanie nie budziło wątpliwości I interpretacyjnych. Jak wynika z przeprowadzonej wyżej analizy, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego | i Rady (WE) nr 765/2008 jest wiążące w całości i stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, co oznacza, że władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez jednostki akredytujące pozostałych krajach członkowskich na zasadach opisanych w Rozporządzeniu 765/2008, natomiast Program ochrony powietrza jako niezbędne minimum wskazuje posiadanie certyfikatu Polskiego Centrum Akredytacji (PCA). Zaistniała sytuacja wynikła z nieprecyzyjnych zapisów Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego, które zostaną doprecyzowane przy najbliższej aktualizacji Programu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014r. zatwierdzającą "Program ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mający na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu" Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 486, dalej: u.s.w.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skargi poprzedzone zostały wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skargi wniesione zostały przez skarżących w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego, wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga była bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotową Uchwałą, to zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącym przedsiębiorcą, źródeł ich interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, zgodnie z którym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżących można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych. Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obwiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 , s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W.Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316). Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, mają interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tą wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic. Mogą oni, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę ich wolności. Przedmiotowa Uchwała, wbrew stanowisku Sejmiku, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na ograniczeniu możliwości zakupu (zbywania) jego produktów (kotłów na paliwa stałe) ze względu na brak możliwości dofinansowania ze środków publicznych. Wobec tego Uchwała, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżących, co uzasadnia ich interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie ich wolności gospodarczej interes ten narusza. Uchwała, w części wskazanej w skardze, niewątpliwie narusza w sposób istotny prawo, w tym art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 szczegółowo regulującego obowiązek wzajemnego uznawania przez kraje członkowskie akredytowanych jednostek oceniających zgodność, ze względu na stwierdzenie, iż "urządzenie musi posiadać minimum certyfikaty wydane przez jednostki akredytowane przez PCA, które są wiarygodnym źródłem informacji o produkcie". Wyraźnie, wbrew stanowisku Sejmiku, wskazuje na obowiązek posiadania certyfikatu wystawionego przez jednostkę akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji (i tak to odczytywały Gminy przygotowujące regulaminy dotyczące udzielania dotacji (dofinansowania) na zakup m.in. kotłów z funduszy publicznych), podczas gdy z regulacji europejskich wynika, iż może to być certyfikat wystawiony przez jednostki akredytowane przez właściwe jednostki innych krajów członkowskich. Sprzeczność z prawem europejskim Uchwały w tej części potwierdza sam Sejmik, planując dokonanie zmian zmierzających w kierunku wyeliminowania tego ograniczenia. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.