II SA/Gl 119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skarg J. K. oraz T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 11[...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) ze skargi J.K. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) oddala skargę T.K. Wnioskiem z dnia [...]r. R.W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach nr [1] i [2], położonych w B. obręb [...] , stanowiących własność J. K. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta Miasta B. , orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wnioskowanym terenie brak jest planu miejscowego. Powołując się zaś na wyniki analizy funkcji i cech zabudowy obszaru wyznaczonego wokół nieruchomości, organ administracji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W obszarze analizowanym nie ma bowiem ani jednego budynku mieszkalnego, dostępnego z tej samej drogi publicznej. Co prawda, na obrzeżu tego obszaru znajduje się budynek mieszkalny, ale dostępny z innej drogi publicznej, nie stanowiąc tzw. dobrego sąsiedztwa. Nadto, zdaniem organu I instancji do działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym nie ma faktycznego dojazdu, bowiem działki nr [3] i [4], wydzielone pod drogę dojazdową, nie są urządzone. Biorąc zatem pod uwagę wyniki analizy i obowiązujący stan prawny, organ administracji stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Odwołania od powyższej decyzji odmownej wnieśli wnioskodawca R. W. oraz J. i T. K. R.W. podniósł, że przywołany w decyzji organu I instancji budynek nr pgr [...], mający dostęp do drogi publicznej z drogi wewnętrznej nr [...], ma również dostęp do drogi gminnej pgr [...] poprzez działkę nr [5], której właścicielką jest M. L., wyrażająca zgodę na wykorzystywanie jej nieruchomości na cele drogowe ( deklaruje gotowość zapewnienia takiego zapisu w akcie notarialnym ). Nadto, wnioskodawca podniósł, że jest możliwość odstąpienia gruntów celem poszerzenia drogi gminnej ( pgr [...] i [...] ). Natomiast J. i T. K. zarzucili, że działki nr [1] i [3] są dostępne z drogi publicznej ( ul. [...] ) poprzez drogę prywatną, której są współwłaścicielami, a następnie przez działki nr [3] i [4], stanowiące własność Gminy. Nie ma zaś żadnego znaczenia fakt, że droga ta nie jest urządzona. Nadto, odwołujący się zarzucili, że wbrew stanowisku organu I instancji, przy tej samej drodze realizowany jest obecnie budynek na działkach nr [6] i [7]. Jako dowód dołączono kserokopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. na rzecz A. H. oraz materiał fotograficzny, obrazujący zaawansowanie robót budowlanych. Wreszcie, odwołujący się podnieśli, że w obszarze analizowanym istnieją dwa budynki na działkach nr [8] oraz [9], [10]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium, co prawda działki, objęte wnioskiem mają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś na tym etapie postępowania nie podlega badaniu ocena, czy dojazd ten spełnia warunki techniczno – budowlane, jednak nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w promieniu ok. 141 m jako trzykrotna szerokość frontu ( 47 m ), nie ma żadnego budynku mieszkalnego. Działki położone są w obszarze otwartym, niezabudowanym. Zdaniem Kolegium, dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma też znaczenia fakt wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [6] i [7], bowiem działki te nie znajdują się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Stąd też odwołań nie uwzględniono. Skargi na powyższą decyzję w jednym piśmie wnieśli R. W. oraz J. K. i T. K., domagając się jej uchylenia jako naruszającej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 (ONSA i WSA 2006/2/54), podnieśli, że wszystkie działki w obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za sąsiednie w rozumieniu ustawy. Tymczasem w obszarze analizowanym mieszczą się działki nr [8] i [9], które są zabudowane i pozwalają na określenie warunków zabudowy parcel nr [1] i [2]. Z tej samej drogi korzystają też właściciele budynków na działkach nr [11], [12], [8] oraz [6] i [7]. Do skargi dołączono zdjęcia obrazujące otoczenie działek, objętych wnioskiem. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, bowiem działka nr [9] ma dostęp z innej drogi publicznej, zaś wprawdzie część działki [8] dostępnej z tej samej drogi znajduje się w obszarze analizowanym, to jednak usytuowany na tej działce budynek znajduje się poza tym obszarem. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę R.W. W toku rozprawy sądowej skarżący T. K. wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając skargi J. K. i T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przesłanka ta nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w określonych wypadkach. Stąd też sąd administracyjny w pierwszym rzędzie zobligowany jest do zbadania, czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Interes prawny, tworzący legitymację do wniesienia skargi musi zaś wynikać z konkretnej normy prawa. W szczególności, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do wniesienia skargi na decyzję odmowną, co dotyczy niniejszej sprawy, uprawniony jest wnioskodawca oraz właściciel ( użytkownik wieczysty ) nieruchomości, objętej wnioskiem. Brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, którym nie musi się legitymować jedynie wnioskodawca, wyklucza istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy. Tymczasem jak wynika z treści wniosku, właścicielką działek nr [1] [2], objętych wnioskiem, jest wyłącznie skarżąca J. K. Stąd też skarżący nie legitymując się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, nie jest legitymowany do wniesienia skargi. W tej sytuacji skarga T. K. podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot na podstawie art. 151 powołanej ustawy. Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała natomiast skarga J. K. Skarga ta zasługuje zaś na uwzględnienie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie sporne jest spełnienie jedynie przesłanki z pkt 1 tego przepisu. Zasadnie bowiem Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że teren objęty wnioskiem, nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na fakt, że dojazd nie został urządzony. Prawną definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej zawiera bowiem przepis art. 2 pkt 14 ustawy. Zatem dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi ( przyleganie do drogi publicznej ) albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki nr [1] i [2], nie przylegają bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Jednak posiadają dostęp do ulicy [...] jako drogi publicznej poprzez drogę polną, stanowiącą częściowo własność Gminy B. ( działki nr [4] i [3]), które są przeznaczone pod drogę wewnętrzną, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]r. ( k. 3 akt adm.), jak również na pewnych odcinkach dojazd tworzą działki, stanowiące współwłasność obojga skarżących, bądź też na których ustanowiono służebność drogową w drodze aktów notarialnych, dołączonych do wniosku. Istnienie dojazdu potwierdza także analiza terenu. Faktem jest, że dojazd ten nie stanowi terenu urządzonego ( utwardzonego ) i jego szerokość wynosi od 2 do 3 metrów, co w obecnym stanie prawnym nie spełnia wymogów techniczno – budowlanych do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak definicja dostępu do drogi publicznej ma użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie nawiązuje do przepisów techniczno – budowlanych jako wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem dopiero na etapie pozwolenia na budowę podlega badaniu kwestia, czy dostęp do działki budowlanej spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej i przepisy techniczno – budowlane, które w aktualnym stanie prawnym nie dopuszczają szerokości mniejszej niż 3 m. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że zrealizowane przy tej drodze budynki, posiadają taki sam dostęp do ulicy [...], co nie było przeszkodą w udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednak jak wyżej stwierdzono, wyegzekwowanie dojazdu o odpowiedniej szerokości należy do etapu postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlega zaś badaniu spełnienie wymogów techniczno – budowlanych, uregulowanych przepisami wykonawczymi do ustawy – Prawo budowlane. Stąd też brak podstaw do przyjęcia, aby działki, objęte wnioskiem nie spełniały warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga nadto rozważenia, czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka z pkt 1 tego przepisu. Mianowicie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej ( w tym wypadku ulicy [...]), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany, którego granice wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, objęty wnioskiem i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, przy czym granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż odległość trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i nie mniej niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozp. MI, przywołanego przez organ odwoławczy ). Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest stwierdzenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego z punktu widzenia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z wniosków analizy z dnia [...]r., szerokość frontu działki objętej wnioskiem ( długość granicy południowej ) wynosi 47 m. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu wokół działki na długości ok. 141 m. W tak wyznaczonym obszarze nie stwierdzono istnienia żadnego budynku, dostępnego z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...]. Co prawda, na działce nr [9], w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny, jednak dostępny z innej drogi publicznej, a zatem w ocenie organów administracji nie może on stanowić odniesienia na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowisko to należy podzielić. Nie ma bowiem żadnego znaczenia fakt, że działka nr [9] może być obsługiwana również od strony ulicy [...], skoro w aktualnym stanie prawnym dostęp ten nie spełnia przesłanek z art. 2 pkt 14 ustawy, a hipotetyczna możliwość ustanowienia służebności drogowej nie może być brana pod rozwagę. Jednak zasadnie wskazano w skardze na pominięcie faktu, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [12], zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...], dostępna od ulicy [...] przez taki sam system dróg wewnętrznych, jak w przypadku działek objętych wnioskiem. Wzdłuż tych dróg zrealizowano bowiem szereg budynków mieszkalnych, z których ostatni od strony działek skarżącej, znajduje się właśnie na działce nr [8], co nie jest kwestionowane w odpowiedzi na skargę. Jednak wyznaczony obszar analizowany przecina działkę nr [8] w ten sposób, że sam budynek nie mieści się w granicach wyznaczonych promieniem trzykrotnej szerokości frontu działek, objętych wnioskiem. Na tej właśnie podstawie organy administracji stwierdziły, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żaden budynek mieszkalny, dostępny z tej samej drogi publicznej, co nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Powołany przepis stanowi bowiem o działce sąsiedniej, a nie o usytuowaniu budynku na działce jako stanowiącego podstawę do ustalenia warunków nowej zabudowy. Za działkę sąsiednią należy zaś uznać każdą działkę mieszczącą się w obszarze analizowanym. Wyznaczony obszar analizowany co do zasady winien zatem obejmować cały teren działek usytuowanych w sąsiedztwie, bo jedynie wówczas możliwa jest rzetelna i obiektywna analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy minimalne granice obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 cyt. rozp. MI, przecinają granice działek sąsiednich, brak podstaw prawnych, aby w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przy ustaleniu przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa pominąć sposób zagospodarowania części działki sąsiedniej, usytuowanej poza minimalnymi granicami obszaru analizowanego. Oczywiście, o ile działka sąsiednia ma bardzo dużą powierzchnię, radykalnie ( wielokrotnie ) przekraczającą trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, można założyć, że nie tworzą one harmonijnej całości z punktu widzenia zasady gwarantowania ładu przestrzennego. Jednak tego rodzaju okoliczności nie występują w niniejszej sprawie. Nie wydaje się, aby budynek na działce nr [8] usytuowany był dalej niż czterokrotna szerokość frontu działek skarżącej. Brak więc jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, aby działka ta, zabudowana budynkiem mieszkalnym nie mogła być uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jedynie z uwagi na fakt, że budynek ten znajduje się w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że ustawodawca postawił wymóg istnienia jedynie jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie ma więc prawnego znaczenia fakt, że nieruchomość nie jest zabudowana ze wszystkich stron. Skoro decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie odzwierciedlenie istniejącego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, to brak podstaw prawnych do wyłączenia terenów spod zabudowy z punktu widzenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taki cel może osiągnąć jedynie plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego. O ile więc gmina dąży do zachowania walorów krajobrazowych , chronionych pod rządami planu miejscowego, który utracił ważność z dniem [...]r., o czym mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, to jedynym prawnie dopuszczalnym środkiem wyłączenia terenu spod zabudowy jest uchwalenie planu miejscowego, przy czym chodzi o tereny położone w granicach administracyjnych miasta, gdzie grunty rolne nie podlegają odrębnej ochronie prawnej. Usytuowanie terenu w otulinie Parku Krajobrazowego [...], wprowadza zaś jedynie wymóg uzgodnienia decyzji przez organ właściwy ze względu na formę ochrony przyrody w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, że przepis § 3 ust. 4 cyt. rozp. pozwala na wyznaczenie nowej linii zabudowy, które to pojęcie dotyczy nieprzekraczającej odległości od pasa drogowego. Z tych wszystkich względów brak podstaw do przyjęcia, aby w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powodu pominięcia faktu istnienia zabudowy na działce nr [8] jako działki sąsiedniej w rozumieniu ustawy, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się zatem ostać i wskutek skargi J. K. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto, bowiem skarżąca nie złożyła wniosku o ich zasądzenie ( art. 210 § 1 ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien powtórnie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia wymogów wskazanych, przy objęciu obszarem analizowanym terenu całej działki nr [8] jako zabudowanej budynkiem mieszkalnym i dostępnej z tej samej drogi publicznej. W postępowaniu administracyjnym należy także zapewnić udział wszystkim osobom legitymującym się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, w tym właścicielom ( użytkownikom wieczystym ) działek sąsiednich.