II SA/Gl 1190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 czerwca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.181.2024.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 czerwca 2024 r., nr WINB.WOA.7721.181.2024.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") z 8 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. PINB, po rozpoznaniu sprawy dotyczącej legalności budowy muru oporowego stanowiącego ogrodzenie na działce o numerze ewidencyjnym [...] w U. przy ul. [...], nakazał inwestorowi – T. W. (dalej "Skarżąca") rozbiórkę ww. muru jako zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawę prawną decyzji Organu I instancji stanowił przepis art. 49e pkt 1 w związku z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że PINB, po przeprowadzeniu 15 grudnia 2022 r. czynności kontrolnych, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy muru oporowego stanowiącego ogrodzenie na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w U.. Działka ta stanowi własność Skarżącej. Kontrola wykazała, że mur znajdujący się na ww. działce wybudowany został z żelbetonowych elementów prefabrykowanych w kształcie litery "L". Na górze muru zamontowane jest ogrodzenie metalowe z elementów gotowych (słupki, przęsła gotowe metalowe). Między działką Skarżącej a działką nr [...] (współwłasność M. R., D. Z. i M. Z.) występuje różnica poziomu terenu. Działka Skarżącej położona jest powyżej działki nr [...]. Mur ma długość około 19 metrów i wysokość od strony działki nr [...] – około 1,2 m. Mur został wykonany w 2022 r. Budynek położony na działce nr [...] i [...] w U. został wybudowany na podstawie zgłoszenia wniesionego do Starostwa Powiatowego w C., znak [...] z 30 sierpnia 2019 r. Inwestor zawiadomił PINB o zakończeniu budowy 12 maja 2022 r. (zaświadczenie o braku sprzeciwu nr [...] z 19 maja 2022 r., znak [...]). Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał budowy muru oporowego na działce nr [...] Na mapie do celów projektowych załączonej do ww. projektu zaznaczono skarpę pomiędzy działką nr [...] i [...] w U.. Z informacji uzyskanej od Starostwa Powiatowego w C. wynika, że na wykonanie muru oporowego Skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia robót budowlanych. Mur oporowy zabezpiecza teren przed osuwaniem się gruntu oraz pełni funkcję ogrodzenia. Dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi na nieruchomość sąsiednią. Wynika to m. in. z samego kształtu elementów prefabrykowanych, żelbetonowych "L" tworzących całość konstrukcyjną muru. W związku z tym tego rodzaju inwestycja wymagała pozwolenia na budowę. Wobec braku dokumentacji potwierdzającej legalność budowy tego muru należało stwierdzić, że powstał on w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Inwestorką muru jest Skarżąca. Postanowieniem z 10 lipca 2023 r., nr [...] PINB wstrzymał Skarżącej budowę ww. muru oporowego, poinformował o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu oraz – w przypadku złożenia wniosku o legalizację – o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Postanowieniem z 12 września 2023 r. ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. Określony w postanowieniu z 10 lipca 2023 r. termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął i do dnia wydania decyzji do PINB nie wpłynął wniosek Skarżącej o legalizację obiektu budowlanego. W odwołaniu od decyzji Skarżąca zarzuciła, że Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wnikliwy stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Skarżącej sporny mur to ogrodzenie, a nie konstrukcja oporowa. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych, które obejmowało m. in. wykonanie ogrodzenia (projekt zagospodarowania terenu). Zgłoszenie i towarzyszące jemu rysunki i opisy, w tym projekt, nie wskazywały dokładnie technologii, w jakiej ma zostać wykonane ogrodzenie. Skarżąca wyjaśniła, że istnieje różnica poziomu terenów, co wynika z naturalnego ukształtowania terenu w górach, a dodatkowo została spowodowana przez właścicieli działki nr [...], którzy usunęli pewne warstwy ziemi w celu urządzenia drogi dojazdowej na działce, bez zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym podjęto decyzję o zastosowaniu jedynej dostępnej techniki możliwej do wykonania podstawy ogrodzenia panelowego, tj. bloczków prefabrykowanych typu L. Z wykorzystaniem tej podstawy zostało wzniesione ogrodzenie. Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB uznając, że odwołanie Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie ŚWINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB o wstrzymaniu budowy muru oporowego stanowiącego ogrodzenie, zostało doręczone Skarżącej 25 września 2023 r. Termin do złożenia wniosku o legalizację upłynął więc 25 października 2023 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego. Zatem spełniona została przesłanka z art. 49e pkt 1 p.b., co obligowało organ nadzoru do wydania decyzji rozbiórkowej. Pismem z 30 lipca 2024 r. Skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję ŚWINB w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1) art. 7 k.p.a. albowiem nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (polegającego na wyjaśnieniu czy dana podmurówka ogrodzenia spełnia cechy i funkcje oporowe, a to wobec zgłaszanych przez Skarżącą zarzutów), a ustalenia organu poparte zostały jedynie protokołem z oględzin; 2) art. 7 w związku z art. 75 i art. 84 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania przez organy materiału dowodowego, w tym powołania biegłego, albowiem w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, co doprowadziło do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 8 k.p.a. polegające na nierównym traktowaniu stron postępowania i przyjęcia twierdzeń jednej ze stron postępowania, co wskazuje na brak bezstronności i równego traktowania stron postępowania; 4) art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że twierdzenia organu o braku konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego są przedwczesne, a to wobec twierdzeń Skarżącej o braku spełniania przez posadowione na jej nieruchomości ogrodzenie funkcji oporowej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. polegające na braku odniesienia się przez Organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżącej i pominięcia ich w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 6) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 3 pkt 3 p.b. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że ogrodzenie posadowione przez Skarżącą na terenie jej nieruchomości spełnia cechy konstrukcji oporowej (muru oporowego), a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w konsekwencji zatem braku uzyskania pozwolenia na budowę zasadne było wydanie nakazu rozbiórki muru, podczas gdy posadowione przez Skarżącą ogrodzenie nie spełnia takiej funkcji 7) § 4 pkt 8 w związku z § 2 ust. 2, § 106 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. a oraz § 108 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, mającego zastosowanie również do dróg wewnętrznych poprzez nieuwzględnienie uregulowań zawartych w tym akcie wykonawczym, a zawierającym definicję legalną konstrukcji oporowej jako "budowli, w której wysokość widocznej części wynosi nie mniej niż 1,5 m, przeznaczoną do zapewnienia stateczności uskoku naziomu gruntu rodzimego lub nasypowego". W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła m. in. że sporny obiekt nie jest murem oporowym, a podmurówką ogrodzenia nieruchomości, zgodną z projektem zagospodarowania terenu. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych. ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Pismem z 28 października 2024 r. do sprawy w imieniu Skarżącej przystąpił fachowy pełnomocnik, który potrzymał wszystkie wnioski i zarzuty zawarte w skardze osobistej Skarżącej. Wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej z 24 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że obiekt budowlany na działce nr [...] przy ul. [...] w U. został wzniesiony przez Skarżącą w 2022 r. z naruszeniem przepisów p.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji wdrożono procedurę legalizacyjną z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ I instancji postanowieniem z 10 lipca 2023 r. nr [...], skierowanym do Skarżącej, wstrzymał budowę ww. obiektu, kwalifikując go jako mur oporowy stanowiący jednocześnie ogrodzenie. W postanowieniu poinformowano o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację ww. obiektu oraz o tym, że w przypadku złożenia takiego wniosku istnieje konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, której wysokość zostanie ustalona zgodnie z art. 49d p.b. Na skutek zażalenia wniesionego przez Skarżącą, ŚWINB postanowieniem z 12 września 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z 10 lipca 2023 r. nr [...] Z uwagi na niezłożenie przez Skarżącą wniosku o legalizację w wymaganym terminie, Organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, utrzymaną w mocy zaskarżoną obecnie decyzją Organu odwoławczego. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Skarżąca podważa bowiem zasadność wszczęcia postępowania legalizacyjnego z art. 48 p.b. wskazując, że sporny obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca kwestionuje dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację obiektu twierdząc, że nie jest on murem oporowym wymagającym pozwolenia na budowę, a podmurówką ogrodzenia, wybudowaną zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych w Starostwie Powiatowym w C.. Wskazać zatem należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Jak stanowi art. 48 ust. 5 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 p.b.). W przypadku niezłożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 49e pkt 1 p.b.). Z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB z 10 lipca 2023 r., nr [...] o wstrzymaniu budowy i postanowienie ŚWINB z 12 września 2023 r. utrzymujące je w mocy zostały prawidłowo i skutecznie doręczone pełnomocnikowi Skarżącej. Postanowienie ŚWINB z 12 września 2023 r. nie zostało zaskarżone przez Skarżącą skargą do sądu administracyjnego. Wskazane postanowienia są zatem ostateczne (stosowany odpowiednio art. 16 § 1 k.p.a.) i prawomocne (stosowany odpowiednio art. 16 § 3 k.p.a.). Postanowieniem prawomocnym z powodu niemożności zaskarżenia go do sądu administracyjnego jest bowiem postanowienie ostateczne, którego nie można zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskutek upływu terminu do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika także, że do dnia wydania przez PINB decyzji o rozbiórce Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Wyjaśnić należy, że decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego wydaje po spełnieniu określonych w p.b. przesłanek. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m. in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 p.b. ma zatem charakter związany co oznacza, że w razie ziszczenia się przesłanki w nim przewidzianej organ zobowiązany jest do wydania decyzji o rozbiórce. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Samo zaś złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy Skarżąca złożyła w ustawowym terminie, tj. 30 dni od dnia, w którym postanowienie o wstrzymaniu budowy stało się ostateczne, wniosek o legalizację spornego obiektu. Nie jest kwestionowane to, że Skarżąca w zakreślonym prawem terminie nie wystąpiła z żądaniem legalizacji obiektu. Skarżąca została poinformowana o prawie wynikającym z art. 48 ust. 3 u.p.b., tj. prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie. Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zatem ziściła się przesłanka z art. 49e pkt 1 p.b. dla orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Przedmiot postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz decyzji o rozbiórce jest przy tym tożsamy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że kwestie związane z kwalifikacją wykonanych robót budowlanych oraz trybem ich legalizacji zostały rozstrzygnięte w ostatecznym i prawomocnym postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest jedynie konsekwencją nieskorzystania przez Skarżącą z uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację. Powoływanie się zatem na kwestie związane z kwalifikacją wykonanych robót w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Na postanowienie ŚWINB w przedmiocie wstrzymania budowy przysługiwała odrębna skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego Skarżąca miała możliwość jego weryfikacji i w drodze administracyjnej i poprzez bezpośrednie zaskarżenie do sądu administracyjnego. Co prawda, zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednakże przepis art. 135 p.p.s.a. nie może służyć do obejścia rygorów dotyczących zaskarżania aktów i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w innej sprawie. Interpretacja przepisu art. 135 p.p.s.a. nie może ignorować założeń kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, w tym wymagań formalnych związanych z jej uruchomieniem. Kształtują one warunki, tryb i termin wniesienia skargi do Sądu, jak również formę i składniki treści. Podzielenie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z usankcjonowaniem obejścia wzmiankowanych rygorów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2008 r., II FSK 165/07, opubl. w CBOSA). Uzasadniając oddalenie wniosku dowodowego zawartego w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2017 r. II OSK 2100/16, opubl. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.