II SA/Gl 1193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Będzinie na uchwałę Rady Gminy w Bobrownikach z dnia 28 maja 2004 r. nr XVIII/121/04 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach, obejmujących § 2 i § 12 załącznika, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Będzinie wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XVIII/121/04 Rady Gminy Bobrowniki z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Bobrowniki. Zaskarżonej uchwale zarzucił: rażące naruszenie przepisów prawa, a to art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 18 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., zwanej też dalej u.s.g.), art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72 poz. 747 z późn. zm., zwanej też dalej ustawą), polegające na bezzasadnym powołaniu w podstawie prawnej aktu prawa miejscowego art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przekroczenie umocowania ustawowego poprzez nałożenie opłaty za wykonanie przyłączy oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz nieprawidłową redakcję uchwały poprzez zamieszczenie w § 2 uchwały powtórzenia definicji zawartej w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie m.in. art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., chociaż w świetle utrwalonego orzecznictwa przepisy te nie stanowią podstawy do podejmowania uchwał w przedmiotowym zakresie. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Rada Gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody o odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W świetle powyższego zapisu, rada gminy mocą stosownej uchwały, zobowiązana jest zatem do ustalenia praw i obowiązków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie zaś do ust. 2 pkt 4 cyt. artykułu, w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Brak jest podstaw do nakładania w oparciu o ten przepis opłat za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów, zaś art. 84 Konstytucji R.P. wskazuje, że obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt SA/Ke 675/07). W § 12 ust. 1 kwestionowanej uchwały zawarto natomiast zapis o brzmieniu: "realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego, zapewnia na własny koszt Odbiorca". Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy obciążyła właścicieli nieruchomości, obowiązkiem wybudowania przyłączy z własnych środków. Warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej będzie bowiem wykonanie przyłączy na własny koszt przez właścicieli nieruchomości. W świetle obowiązującego prawa brak jest kompetencji do obciążania właścicieli obowiązkiem wybudowania przyłączy wodociągowych z własnych środków, nawet za ich zgodą. Nadto zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy Bobrowniki wykroczyła w istotny sposób poza zakres ustawowego upoważnienia, powtarzając w § 2 regulaminu definicję ustawową "odbiorcy" zawartą w przepisie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Stosownie do § 118 w związku z §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Skutkować może bowiem odmienną interpretacją tych samych pojęć usytuowanych w uchwale i w ustawie. Przepisy regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej, niż w ramach rozumowania i wykładni tylko przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bobrowniki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Stwierdził, ze zaskarżona uchwała nie obowiązuje gdyż utraciła moc z dniem wejścia w życie uchwały nr XXXII/234/05 Rady Gminy w Bobrownikach z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Bobrowniki", która z kolei utraciła moc w związku z wejściem w życie kolejnej podjętej w tym przedmiocie uchwały z dnia 31 stycznia 2013 r. Uzasadnia to wniosek o odrzucenie skargi. Zdaniem Wójta skarga nie zasługuje na uwzględnienie również z przyczyn merytorycznych. Wbrew zarzutowi skargi prawidłowo została wskazana podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 drugiej z tych ustaw zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zaskarżoną uchwałą nie wprowadzono też odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Obowiązek taki nie wynika w szczególności z § 12 uchwały, którym określono obowiązki odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego powtórzenia w § 2 regulaminu definicji ustawowej "odbiorcy" odpowiadający na skargę zwrócił uwagę, że skarżący Prokurator błędnie powołał się w tym względzie na § 118 w zw. z § 143 zamiast na § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nadto podniesiono, że zaskarżona uchwała była przedłożona Wojewodzie Śląskiemu do zbadania jej zgodności z prawem i niezgodności organ nadzoru nie stwierdził. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko w części. Na wstępie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do odrzucenie skargi z tego powodu, że zaskarżona uchwała już od kilkunastu lat nie obowiązuje. Z tego powodu można jedynie rozważać zaistnienie przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym od wielu lat ugruntowany jest jednak pogląd, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Należy bowiem zważyć na odmienne skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności, co może mieć znaczenie gdy uchwała była stosowana w okresie jej obowiązywania (zobacz w tym względzie m.in. postanowienie NSA z dnia 27 września 2013 r. sygn. akr II OSK 2231/13). Odnosząc się do treści skargi należy za nietrafny i niezrozumiały (nie został on też w skardze uzasadniony) uznać zarzut błędnego powołania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego podejmowanym przez radę gminy w sprawie stanowiącej zadanie własne gminy (art. 3 ust. 1 ustawy) na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że podstawę jego uchwalenia stanowi także art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zasługuje też na akceptacje zarzut skargi jakoby zaskarżoną uchwałą wprowadzono obowiązek odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązek taki wynika z § 12 ust. 1 załącznika do uchwały, którym uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z budową przyłączy do sieci, studni wodociągowej oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, a nie odpłatności za samo przyłączenie do sieci. Za zasadne należy natomiast uznać zarzuty skargi, gdy chodzi o legalność statuowania treści § 2 i § 12 załącznika zaskarżonej uchwały. W pierwszym z tych przepisów zdefiniowano pojęcie "odbiorcy", które nie jest używane w ustawie, która posługuje się zdefiniowanym w niej pojęciem "odbiorcy usług". W konsekwencji przepis ten dokonuje niedopuszczalnej i podjętej bez podstawy prawnej modyfikacji ustawy. Niezależnie od tego treść § 2 zawiera oczywistą pomyłkę, gdyż utożsamia "odbiorcę" z "Przedsiębiorstwem Wodociągowo-Kanalizacyjnym". W konsekwencji treść tego przepisu została statuowana sprzecznie z prawem (z istotnym naruszeniem prawa) w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na zaistniałą pomyłkę nie jest też w pełni zrozumiała i może budzić wątpliwości interpretacyjne. Prowadzi to do wniosku, że z tego powodu takie wątpliwości może budzić również treść § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, co narusza wymogi poprawnej legislacji wynikające z rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych to dotyczy to sytuacji uzasadnionych względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca gdy zważy się na jednoznaczne i wyczerpujące uregulowanie zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Nadto treść § 12 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy w którym jest mowa o "osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci", a nie o "odbiorcy usług". Taka treść § 12 załącznika do uchwały niewątpliwie nie służy komunikatywności rozumienia tego przepisu w odniesieniu do pojmowania treści przepisów ustawowych. Prowadzi to jednocześnie do wniosku, że wykracza ona poza treść delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 ustawy, co oznacza, że ten przepis uchwały został statuowany z jednoczesnym naruszeniem art. 94 Konstytucji R.P. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 2 i § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przyczyn wskazanych wcześniej na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi. Skutkuje to oddaleniem skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec