II SA/Gl 1195/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO.4113.5.2023 w przedmiocie odpadów oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 27 marca 2023 r., nr [...], nakazał K. K. (dalej: "skarżący") usunięcie odpadów o kodzie: 19 08 01 - skratki, 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, z działki oznaczonej nr ewidencyjnym 1, położonej w miejscowości L., przy ul. [...], gmina K., w terminie do dnia 30 września 2023 r. W odwołaniu wywiódł, że nie jest właścicielem tych odpadów i domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1-2 ustawy o odpadach, poprzez nie istnienie przesłanek materialno-prawnych do ich zastosowania. W uzasadnieniu zaznaczył, że nie jest posiadaczem odpadów, jak też nie miał świadomości, że znajdują się one na jego nieruchomości. Kontrahent wprowadził go w błąd, bowiem pozostawił nieczystości a miał to być neutralny dla środowiska odpad organiczny, wykorzystywany jako nawóz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 31 maja 2023 r., nr SK0.4113.5.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 marca 2023 r. W jego ocenie skarżący nie obalił domniemania, że nie jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego nieruchomości, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 w związku z art. 26 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej w skrócie: "ustawa o odpadach"). To na władającym powierzchnią ziemi spoczywa ciężar przeprowadzenia skutecznego dowodu obalającego domniemanie powiązania odpowiedzialności za usunięcie odpadu z prawem własności nieruchomości, na której przedmiotowe odpady zalegają (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.04.2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/20). W konsekwencji co do zasady podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują. Wprowadzenie tego domniemania służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów, wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów, obciążonego obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów. Jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że obalenie domniemania prawnego może nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie że odpadem władał faktycznie inny podmiot. W skardze z dnia 21 czerwca 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak w tej sprawie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a także naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1-2 ustawy o odpadach. Domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymania ich wykonania, zwolnienia z kosztów sądowych i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podał, że nie był przesłuchany jako strona postępowania oraz jeszcze raz zaznaczył, że nie jest posiadaczem odpadów, jak też nie miał świadomości, że znajdują się one na jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi. Akcentowało, że skarżący pominął fakt, że w dniu 20 marca 2023 r. osobiście zapoznał się z aktami sprawy i złożył oświadczenie (podpisane własnoręcznym podpisem), że nie wnosi zastrzeżeń do toku postępowania. Jeszcze przed zaznajomieniem ze zgromadzonymi aktami wypowiadał się, co do stanu faktycznego, np. podczas przeprowadzonych w dniu 19.09.2022 r. oględzin na jego nieruchomości. Dokonując analizy akt sprawy Kolegium uznało, że materiał dowodowy został przez organ I instancji zebrany w sposób wyczerpujący oraz przedstawiony w treści decyzji tego organu, która została prawidłowo doręczona. Skarżący w toku postępowania administracyjnego miał możliwość wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów oraz przedstawić swoje uwagi i żądania, co uczynił. Decyzja organu I instancji zawiera również elementy wskazane w art. 25 i art. 26 ustawy o odpadach (termin, rodzaj odpadów, sposób usunięcia), a ich poprzedzenie określeniem "w szczególności" oznacza, że w decyzji można ująć także inne postanowienia (np. wskazanie miejsca, na które odpady należy usunąć). Zebrany materiał dowodowy potwierdza fakt składowania bez zezwolenia odpadów na terenie działki o numerze ewidencyjnym 1, położonej w L., gmina K. Są tam odpady o kodach: 19 08 01 - skratki, 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych. Skarżący nie obalił domniemania, że nie jest posiadaczem tych odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.01.2019 r., sygn. akt II OSK 533/17, wskazał, że przez posiadacza odpadów rozumie się: wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach). Przepis ten nie zawęża pojęcia «posiadacz odpadów» do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu «posiadacz odpadów» mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2301/19). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że został wprowadzony w błąd przez kontrahenta, który pozostawił nieczystości na terenie jego nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.02.2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1117/22, strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 14.02.2023 r. sygn. akt I OSK 2821/ 19). Właściciel nieruchomości, a więc podmiot władający powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Stąd, zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił adresata decyzji, który nie obalił wynikającego z przepisów ustawy o odpadach domniemania prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżony akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przy tym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje także z urzędu kontroli legalności, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu zaliczenie wskazanych powyżej materiałów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jak również ich klasyfikacja, nie budzą wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w świetle ujawnionych w aktach administracyjnych dowodów. Przeprowadzona kontrola dotyczyła rzeczywistego stanu zastanego i była oparta na oględzinach, o których skarżący miał wiedzę. W sprawie nie budzi również wątpliwości fakt, że przywołana już wcześniej działka skarżącego nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania odpadów. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach obowiązek usunięcia odpadów kierowany jest do posiadacza odpadów. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawa o odpadach ustawodawca określił, że posiadaczem odpadów jest jego wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. W tym samym przepisie wprowadzono też domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak słusznie zauważyło Kolegium, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi, zatem korzystając z wykładni systemowej sięgnąć można do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 54). Zgodnie treścią powołanego przepisu władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Nie można przy tym ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie (przykładowo wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 816/18). Celem tego domniemania jest bowiem ułatwienie dowodu w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za celowe, przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania. Domniemanie prawne wynikające z omawianego przepisu tworzy narzuconą przez ustawę o odpadach dyrektywę wnioskowania z jednych faktów o innych i wiąże organ administracji. Zasadniczą funkcją domniemania jest zaprowadzenie ładu i stabilności właśnie w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na nieruchomości (por. art. 1 ustawy o odpadach). W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, wprawdzie zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów jedna k nie pozwala im zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego, niż właściciel nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3271/19 i wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 1548/21). Przeprowadzone dotychczas rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i została oparta o ustalenia zawarte w protokole kontroli. Wszystkie stwierdzone naruszenia zostały w niej w sposób logiczny i spójny wskazane i szczegółowo opisane. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.