II SA/Gl 1197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), stwierdził nieważność w całości uchwały nr [...] Rady Powiatu w Z. z dnia [...] r. w sprawie sprostowania uchwały Rady Powiatu w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia do kategorii drogi powiatowej istniejącej drogi o długości 406 mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] Z – T. – J. (w rejonie ul. [...]), w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z nieruchomością, oznaczoną numerem [...], obręb ewidencyjny: Z., jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 – zwanej dalej ustawą) oraz art. 6a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm,). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że powołana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych jest art. 6a ustawy o drogach publicznych. Uchwala organu stanowiącego powiatu w przedmiotowej materii stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi zatem na fakt, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jej regulacje powinny być zgodne z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W art. 4 ust. 2 ustawy określone zostały wyjątki od stosowania standardowego okresu vacatio legis, zgodnie z którymi w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3 ustawy, mogą wchodzić wżycie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zdaniem organu nadzoru Rada Powiatu w Z. podejmując przedmiotową uchwałę określając datę jej wejścia w życie ustaliła w § 3, że "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem przed upływem czternastodniowego terminu (użycie sformułowania "w terminie 14 dni"). Jednocześnie, nie zostały zachowane przesłanki uprawniające do zastosowania krótszego terminu vacatio legis, nie wykazano, że jest to uzasadniony przypadek. W konsekwencji organ nadzoru uznał, że termin wejścia w życie został określony w sposób nieprawidłowy, a całą uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem. Wojewoda [...] zwrócił przy tym uwagę, że nawet jeśli przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek do zastosowania krótszego czasu vacatio legis, to w uchwale nie został w ogóle określony termin wejścia w życie. Użyte bowiem sformułowanie "w terminie 14 dni" odnosi się do okresu czternastodniowego, nie określa natomiast konkretnej daty wejścia w życie. Taka regulacja z kolei, stoi zdaniem organu nadzoru w sprzeczności z § 14 ust. 1 pkt 3 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Organ nadzoru stwierdził ponadto, że zgodnie z treścią art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Treść tej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, że drogą powiatową jest droga niebędąca drogą krajową i drogą wojewódzką, która łączy miasta będące siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedziby gmin pomiędzy sobą. Dokonując analizy załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że odcinek drogi zaliczony przedmiotową uchwałą do kategorii dróg powiatowych nie spełnia wskazanych w regulacji art. 6 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych warunków niezbędnych do zaliczenia do tej kategorii dróg, bowiem wbrew wymogowi zawartemu w tej regulacji nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu w Z. zaskarżoną uchwałą przekroczyła przyznane jej uprawnienia, zaliczając do kategorii dróg powiatowych drogę, które nie spełnia ustawowych wymogów do jej zaliczania do takiej kategorii dróg publicznych. W konsekwencji uznano, że uchwała nr [...] Rady Powiatu w Z. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co stanowiło przesłankę do orzeczenia o jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Powiat [...] reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015r. poz. 1445) poprzez przyjęcie, że zapis § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. jest obarczony istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni tych przepisów, należało przyjąć, iż naruszenie prawa jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie mogło skutkować jedynie stwierdzeniem przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa przez Radę Powiatu [...]. Ponadto zarzucono naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała dotyczyła kwestii zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych, podczas gdy uchwała unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym miała charakter jedynie techniczny, prostujący oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą długości drogi powiatowej, zawartą w uchwale nr [...] z dnia [...] r. W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa w taki sposób, aby zasadnym było wydawanie orzeczenia o jej nieważności. Zawarty w uchwale zapis § 3 w brzmieniu: "uchwała niniejsza wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", odbiega wprawdzie od zapisu wskazanego przez ustawodawcę, jednakże zdaniem skarżącego należy zwrócić uwagę na konieczność rozróżnienia sytuacji, w której Rada Powiatu dokonuje tzw. istotnego naruszenia prawa wydając dany akt prawa miejscowego uprawniający organ nadzorczy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu, od nieistotnego naruszenia prawa, którego także może .dokonać, wydając akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie miało miejsce wydanie aktu prawa miejscowego obarczonego jedynie nieistotnym naruszeniem prawa. Dalej podniesiono, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczyła jedynie kwestii technicznej, prostującej oczywistą omyłkę pisarską w zakresie długości drogi powiatowej, nieprawidłowo wskazanej w uchwale nr [...] z dnia [...]r. Unieważniona uchwała nie miała charakteru merytorycznego i w żadnym razie nie dotyczyła zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych. Unieważniona uchwała jedynie prostowała oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą długości drogi zaliczonej do kategorii dróg powiatowych uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...]r. Zwrócono również uwagę, że wspomniany przez organ nadzoru załącznik graficzny dotyczący przebiegu odcinka drogi zaliczanej do dróg publicznych, w żadnym razie nie był załącznikiem do uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Załącznik, na który powołuje się organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu był bowiem załącznikiem do pierwotnej uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. zmienionej uchwałą będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem zarzut naruszenia art. 6 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest całkowicie chybiony, bowiem uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania w ogóle nie dotyczyła kwestii zaliczenia danej drogi do dróg powiatowych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu powiatu. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów powiatu, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu w Z. w dniu [...] r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sprostowania uchwały Rady Powiatu w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia do kategorii drogi powiatowej istniejącej drogi o długości 406 mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] Z. – T. – J. (w rejonie ul. [...]), w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z nieruchomością, oznaczoną numerem [...], obręb ewidencyjny: Z. Zgodnie z § 3 tej uchwały wchodzi ona w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, iż tak sformułowany zapis podjętej uchwały w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa, podzielając w tym zakresie stanowisko prawne wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 42 ust. 1 akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art.87 ust. 2 Konstytucji RP) i zawierają rozstrzygnięcia generalne, które są kierowane do niedookreślonego adresata. Adresatami tymi mogą być zarówno wszystkie podmioty znajdujące się na obszarze działania organów stanowiących to prawo, jak i niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego kierowane są do wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez te akty sytuacjach. Są to akty wielokrotnego zastosowania, a zatem nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, lecz obowiązują do czasu ich uchylenia, zmiany lub też z upływem czasu na jaki zostały ustanowione. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Z treści wskazanego przepisu wynika, iż akty nie ogłoszone nie mogą wejść w życie, czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. Obowiązywanie aktu prawa miejscowego oznacza, iż dopiero od tej daty wywiera on określone w nim skutki prawne. Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5). W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż przedmiotową uchwałą Rady Powiatu w Z. dokonano sprostowania uchwały tego organu nr [...] z dnia [...] r. Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych jest art. 6a ustawy o drogach publicznych, a zatem stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego. W konsekwencji przyjąć należy, że uchwała unieważniona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stanowi również akt prawa miejscowego, a jej regulacje winny być zgodne z przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tymczasem jak słusznie podkreślił organ nadzoru, Rada Powiatu w Z. podejmując przedmiotową uchwałę określiła datę jej wejścia w ten sposób, że "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" (§ 3 tej uchwały), a zatem przed upływem czternastodniowego terminu. Jednocześnie, nie zostały zachowane przesłanki uprawniające do zastosowania krótszego terminu vacatio legis, nie wykazano, iż jest to uzasadniony przypadek. W konsekwencji zdaniem Sądu słusznie uznano, że termin wejścia w życie został określony w sposób nieprawidłowy, a całą uchwałę należało uznać za sprzeczną z prawem. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo zwrócił uwagę, że nawet jeśli przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek do zastosowania krótszego czasu vacatio legis, to należało uznać, że w uchwale nie został w ogóle określony termin wejścia w życie. Użyte bowiem sformułowanie "w terminie 14 dni" odnosi się do okresu czternastodniowego, nie określa natomiast konkretnej daty wejścia w życie. Taka regulacja z kolei, stoi w sprzeczności z § 14 ust. 1 pkt 3 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. Reasumując, zdaniem Sądu nie można zgodzi cię z zarzutami skargi, że błędne ustalenie daty wejścia w życie aktu stanowi nieistotne naruszenie prawa. Odnosząc się z kolei do kwestii prostowania błędu w akcie normatywnym, zdaniem Sądu podzielić należy w tym względzie stanowisko organu nadzoru. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, tj. z treści protokołu nr [...] z sesji Rady Powiatu w Z. z dnia [...] r., radni powiatowi przegłosowali uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia do kategorii drogi powiatowej istniejącej drogi o długości 406 mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] Z. – T. – J. (w rejonie ul. [...]), w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z nieruchomością, oznaczoną numerem [...], obręb ewidencyjny: Z., w brzmieniu opublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co oznacza, że w tej sytuacji nie można zastosować trybu sprostowania. Jak wynika bowiem z treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia, sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. A zatem skutkiem zastosowania procedury sprostowania nie może być merytoryczna zmiana tekstu prawnego. Zdaniem Sądu stwierdzić należy, że podjęcie uchwały o sprostowaniu było niedopuszczalne stosownie do art. 17 powołanej ustawy. Rada Powiatu w Z. mogła jedynie podjąć uchwałę nowelizującą. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na niezgodność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Z. z dnia [...] r. z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) co uzasadnia w ocenie składu orzekającego oddalenie skargi i to niezależnie od naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a to wobec faktu niedysponowania załącznikiem graficznym do tej uchwały, załącznik taki dołączony był do uchwały z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zaliczenia do kategorii drogi powiatowej istniejącej drogi o długości 406 mb - na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową Nr [...] Z. – T. – J. (w rejonie ul. [...]), w kierunku zachodnim i północnym, do granicy z nieruchomością, oznaczoną numerem [...], obręb ewidencyjny: Z. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.