II SA/Gl 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 217,00 (dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w Z., polegających na budowie studni kopalnej o wydajności do 5 m3 wody na dobę, a wykonanych przez M. L., jako współwłaściciela tej działki. Z kolei F. M. pismem z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w C. oraz naruszenie praworządności i jego interesu, kwestionując m. in. powyższą decyzję jako współautor projektu budowlanego budowy domu jednorodzinnego realizowanego przez J. K. i M. L. (pozwolenie na budowę z dnia [...] r., udzielone decyzją Starosty C. nr [...]). Następnie na wezwanie organu F. M. sprecyzował skargę jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją PINB w C. z dnia [...] r. W tej sytuacji Naczelnik Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego pismem z dnia [...] r. przekazał powyższą skargę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C.. Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia [...] r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w związku z przekazaną skargą F. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., zaś decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 kpa organ ten orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa skarga F. M. nie pochodzi od strony, a zatem w świetle art. 235 kpa, brak podstaw do wznowienia postępowania na wniosek. Ponadto, zdaniem organu, nie ma też podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż nie zachodzą żadne przesłanki, wymienione w art. 145 § 1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. M., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do wznowienia postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem organu II instancji, odwołujący się jako pełniący do [...] r. obowiązki kierownika budowy przy realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...], nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a tym samym zgodnie z art. 127 kpa, nie służy mu prawo do wniesienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego F. M. zarzucił błędną wykładnię art. 28 kpa, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego i wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że jest współautorem projektu budowlanego i był także kierownikiem budowy i wykonawcą robót budowlanych, stąd też legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu z mocy art. 20 prawa budowlanego, skoro doszło do odstępstw od projektu budowlanego, zaś zmiany w projekcie wymagają zgody projektanta. Jego zdaniem, przesunięcie lokalizacji studni, było zaś istotną zmianą, której inwestor dokonał samowolnie, o czym powiadomił organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem spór pomiędzy skarżącym a inwestorem świadczy o interesie faktycznym, co nie uzasadnia przyznania przymiotu strony. W kolejnym piśmie skarżący poinformował o złożeniu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z dnia [...] r. W toku rozprawy sądowej skarżący złożył do akt 9 kserokopii dokumentów, dotyczących szeregu postępowań dotyczących sporu z inwestorami, wnioskując o przeprowadzenie z nich dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 kpa wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący jako wnoszący podanie o wznowienie postępowania, nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następowała w drodze decyzji (art. 149 § 3 kpa). Jak wyjaśniono w literaturze, przepisy kpa w przeciwieństwie do postępowania zwykłego, regulują formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, W-wa 1996, str. 652-653). Z kolei w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i ocena legitymacji nie wymaga żadnego postępowania wyjaśniającego (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/08, LEX nr 737704). Jednakże wnoszący podanie o wznowienie postępowania staje się stroną tego postępowania nadzwyczajnego, nawet w sytuacji, gdy nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu, zakończonym decyzją ostateczną. W konsekwencji, w przypadku wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wnoszący podanie jest legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 124/08, LEX nr 511492). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wskutek skargi F. M. orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem wydanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy organ administracji wszczął uprzednio z urzędu postępowanie wznowieniowe, co zgodnie z art. 149 § 1 kpa, następuje w drodze postanowienia, a następnie doszedł do wniosku, że brak przesłanek wznowieniowych, winien umorzyć postępowanie wznowieniowe. Jednakże mając na uwadze motywy decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że odmowa wznowienia postępowania była wynikiem stwierdzenia, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Jednocześnie organ nie dopatrzył się podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Zanegowanie przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania, obligowało zatem organ odwoławczy do merytorycznej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, co wyklucza wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Aczkolwiek skład orzekający podziela stanowisko organów administracji, że autor projektu budowlanego i kierownik budowy, którzy z mocy art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), są uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu tej ustawy, co nie stwarza po ich stronie statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym w sprawach o odstępstwo od udzielonego pozwolenia, czy też w innym przypadku samowolnego wykonania robót przez inwestora, to jednak skarga musiała odnieść skutek. Brak było bowiem przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skarżący, który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, uprzednio wniósł podanie o wznowienie. Wynikiem odmowy przyznania skarżącemu statusu strony winno być w takim stanie rzeczy orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Z tych też względów skarga musiała odnieść skutek. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Nie mógł natomiast odnieść skutek wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w C. z dnia [...] r. Sąd administracyjny orzeka bowiem wyłącznie o zgodności z prawem decyzji administracyjnych, nie rozpatrując spraw administracyjnych. Pozostałe zarzuty skargi są zaś bez znaczenia dla wyniku sprawy, stąd też należało oddalić wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, dotyczących sporu z inwestorem (art. 106 § 3 cyt ustawy). W wyniku ponownego rozpoznania odwołania organ II instancji winien zatem rozpatrzyć ponownie sprawę w zakresie przymiotu strony, mając na uwadze treść art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW