II SA/Gl 1205/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. sprawy ze skarg J. B., R. S. oraz W. S. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] nr [...], podjętymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Gminy w K. postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. wraz z przyległymi przysiółkami. W toku przeprowadzonego w oparciu o te uchwały procesu planistycznego dokonano wymaganych uzgodnień, uzyskano zgodę na przeznaczenie na nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, opracowano prognozę oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania na środowisko oraz prognozę finansowych skutków uchwalenia planu. Wójt Gminy K. rozpatrzył też wnioski do planu. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] r., o czym dokonano wymaganych ogłoszeń. W uwagach ("wniosku" z dnia [...] r.) do wyłożonego projektu planu [...] zakwestionował zamiar wprowadzenia na "tereny rolniczo-rekreacyjne terenu przemysłowego" zarzucając, że projekt planu został opracowany w tym względzie "pod już istniejące zabudowania przemysłowe". R. S. i W. S.i również sprzeciwili się (w piśmie z dnia [...] r.) rozszerzeniu pod działalność przemysłową terenów zajmowanych przez firmę "[...]". Zarzucili, iż działalność tej firmy wpływa negatywnie na środowisko przyrodnicze, na krajobraz i możliwość wykorzystywania terenów sąsiednich na funkcje rekreacyjne. Uwagi te nie zostały przez Wójta Gminy K. uwzględnione. Uchwałą z dnia [...] r. Nr . zmienioną następnie uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy w K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania miejscowości K. Uchwały te nie weszły jednak w życie, gdyż zostały uchylone uchwałą tej Rady z dnia [...] r. Nr [...]. W tym samym dniu Rada Gminy K., po wcześniejszym rozpoznaniu nieuwzględnionych przez Wójta uwag do projektu planu, uchwałą Nr [...], stwierdzając zgodność projektu planu z ustaleniami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjętego uchwałą Rady Nr [...] z dnia [...] r., ponownie postanowiła o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. W potraktowanym za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa piśmie do Rady Gminy K. z dnia [...] r. J. B. powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarzucił, że w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania dla terenów "[...]", które zostały przeznaczone pod zakład produkcyjny został naruszony jego interes prawny. Powstanie tego zakładu zmieniło bowiem warunki zamieszkiwania w jego budynku mieszkalnym adaptowanym zgodnie z uzyskanym w [...] r. pozwoleniem z budynku gospodarczego. Funkcjonowanie zakładu produkcyjnego firmy "[...]" w pobliżu jego budynku powoduje bowiem zapylenie, zatrucie spalinami, hałas, zmiany krajobrazu oraz obniżenie wartości jego nieruchomości. Podniósł, że gdy adaptował on nabyty budynek gospodarczy to na uzyskanych wówczas mapach teren ten nie był oznaczony jako przemysłowy. Podobne zarzuty pod adresem uchwalonego planu dla terenu "[...]" K. zgłosił w piśmie do Rady Gminy K. z dnia [...] r. Z. S. działający jako pełnomocnik R. S. i W. S. Zaakcentowano w nim, że przy wydawaniu dla firmy "[...]" zezwolenia na wybudowanie "nowych hal fabrycznych" naruszono procedurę związaną z ochroną środowiska naturalnego. Doszło w związku z tym do zlikwidowania jednego "z cenniejszych krajobrazowo i przyrodniczo zakątków gminy K.", który to proces był przy tym "starannie ukrywany". W odpowiedzi na te wezwania Przewodniczący Rady Gminy w K. w pismach z dnia [...] r. poinformował wnoszących wezwania, że Rada Gminy K. uznała je za pozbawione podstaw prawnych i faktycznych. W wspólnej skardze do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. R. B., J. B. oraz pełnomocnik R. S. i W. S. zarzucili, że plan ten w odniesieniu dla terenu "[...]" został uchwalony z naruszeniem ich interesu prawnego. Podnieśli, że gdy nabywali od Gminy K. w latach [...] położone na tym terenie nieruchomości to nikt ich nie informował, że tereny te są przeznaczone po budowę dużego zakładu metalurgicznego. Później bez ich wiedzy, zgody i bez opracowania raportu oddziaływania na środowisko firma "[...]" wybudowała w odległości [...] m od nieruchomości J. B. i R. B. halę produkcyjną o wymiarach [...] m. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w K. w uchwale z dnia [...] r. Nr [...] uznała ją za niezasadną. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały stwierdziła, że objęte skargą tereny zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. miały oznaczenie "[...] – Urządzenia produkcji zwierzęcej. Gospodarstwo hodowlane "[...]", ferma owiec". Następnie plan ten został zmieniony uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...] r. Nr [...] zgodnie z którym teren ten otrzymał oznaczenie "[...] – Gospodarstwa Rolne – Przemysł". Jak wynika z rysunków i zapisów byłego planu nieruchomości skarżących leżały już wówczas na terenach przemysłowych. Gdy skarżący J. B. nabywał swoją nieruchomość zakład produkcyjno-montażowy "[...]" w [...] już istniał. Dalej stwierdzono, że zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. zostały ustalone decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] r. warunki zabudowy dla budowy przez firmę "[...]" hali produkcyjno-montażowej na miejscu wcześniej istniejących starych zabudowań gospodarczych na terenie byłego gospodarstwa, adaptowanych już wcześniej na cele przemysłowe, a to zgodnie z planem zagospodarowania z [...] r. Zabudowa mieszkaniowa powstała zaś w sąsiedztwie byłego gospodarstwa rolnego w wyniku przebudowy istniejących tam budynków popegeerowskich. Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. Sąd odrzucił skargę R. B. W piśmie z dnia [...] r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podtrzymali wcześniejszy sprzeciw co do przeznaczenia terenów sąsiednich pod przemysł. Podali, że na przełomie [...] r. przekwalifikowano pod przemysł (pod planowany zakład drzewny – tartak) jedynie kilkanaście arów "słabych" gruntów rolnych. Pozostałe grunty na terenie [...] były ujęte w dalszym ciągu w ewidencji gruntów jako grunty rolne. Podnieśli, że do rozbudowy firmy "[...]" doszło z naruszeniem obowiązujących przepisów, w następstwie postępowań, w których nie brali udziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa a tylko pod tym względem podlega ona kontroli Sądu zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy przy tym na wstępie zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia i tym samym oceny Sądu nie były decyzje przesądzające o możliwości rozbudowy oraz użytkowania obiektów budowlanych i nieruchomości przez firmę "[...]", która to kwestia jest konsekwentnie podnoszona przez skarżących, twierdzących jednocześnie, że bezprawnie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu w których decyzje te zostały wydane. W konsekwencji legalności tych decyzji Sąd nie mógł badać. Nie miał też podstaw prawnych do rozważenia zgłaszanych w tym względzie zastrzeżeń. Przedmiotem oceny Sądu z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) mogła być w niniejszej sprawie jedynie zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził przy tym, że zachowany został przez skarżących określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg formalny wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zachowany został też termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 35 § 3 kpa). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie władztwem planistycznym gminy. Miejscowy plan zagospodarowania uchwala rada gminy. Z istoty tego władztwa i ww. przepisów wynika przy tym prawo gminy do ograniczania m.in. prawa własności. W przeciwnym przypadku władztwo to byłoby iluzoryczne, a to w sytuacji gdy proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi najczęściej do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu. W przypadku wystąpienia takich konfliktów zadaniem organów biorących udział w procedurze planistycznej jest przy tym wyartykułowanie przyjętych preferencji. O możliwości ingerencji planu w prawo własności świadczy przy tym m.in. wprost treść art. 36 ustawy. Przebieg procedury uchwalenia (sporządzania) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie zasad tej procedury oraz istotne naruszenie trybu sporządzania i właściwości organów powoduje przy tym nieważność uchwały rady w całości lub w części. W pierwszej kolejności należy zatem z urzędu podnieść (m.in. w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), że w świetle przedstawionych akt administracyjnych Sąd nie stwierdził aby przewidziane ustawą zasady, tryb postępowania i właściwość organów przy uchwaleniu objętego zaskarżoną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania (uregulowane w art. 14, 15, 17 i 20 ust. 1 ustawy) zostały naruszone. W dalszej kolejności rozstrzygnięcie skarg sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie czy w zaskarżonej skargami części uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. została podjęta z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżących przy jednoczesnym przekroczeniu przysługującego gminie władztwa planistycznego. Władztwo to nie jest bowiem niczym nieograniczone i powinno uwzględniać m.in. zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu prywatnego i publicznego oraz zasadę jednakowego traktowania interesów uczestników procesu planistycznego. Również w tym zakresie Sąd nie stwierdził by zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującego prawa. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że skarżący nie kwestionują zapisu planu dla jednostki na której położone są ich nieruchomości ale dla jednostki sąsiedniej. Trudno jest zaś stwierdzić aby w tej konkretnej sprawie przeznaczenie terenów sąsiednich naruszało ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ich działki znalazły się na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, którego to przeznaczenia nie kwestionują i które odpowiada też obecnemu oraz zamierzonemu przez nich wcześniej sposobowi zagospodarowania tych działek. Samo przeznaczenie terenu sąsiedniego pod przemysł, składy i bazy (symbol "[...]") nie przesądza jeszcze zdaniem Sądu, że doszło w ten sposób do naruszenia interesu prawnego skarżących, którego źródło powinno wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, a takich nie wskazali. Biorąc pod uwagę treść wszystkich pism skarżących należy dojść do wniosku, że ich stanowisko wynika z naruszenia ich interesów faktycznych skoro powołują się oni na obniżenie wartości ich nieruchomości i odczucia estetyczne oraz uciążliwości związane z funkcjonującym obok zakładem przemysłowym. Uciążliwości te są zatem związane z istniejącym już obecnie sposobem zagospodarowania terenu sąsiedniego przez firmę "[...]", które jak już stwierdzono, nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Jeżeli sposób tego zagospodarowania przez ten podmiot jest nielegalny lub realizowany z naruszeniem obowiązujących przepisów to ich przestrzegania skarżący mogą dochodzić w odrębnych postępowaniach, nie wykluczając również postępowań przed sądami powszechnymi. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie tylko skarżący ale i właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości mają prawo korzystać z przysługujących im praw, m.in. wynikających z prawa własności oraz z decyzji o pozwoleniu na budowę. W procesie planistycznym powinny być też brane pod uwagę ostateczne decyzje o warunkach zabudowy (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy). Dlatego też nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska skarżących, że Gmina z naruszeniem ich interesów prawnych przy uchwaleniu planu dla jednostki sąsiedniej działała stronnico czy też nieobiektywnie, gdy jak wynika z akt administracyjnych oraz z treści odpowiedzi na skargę (której w tym zakresie skarżący skutecznie nie podważyli), faktycznie nie wprowadziła zmian co do sposobu zagospodarowania tego terenu, a jedynie uwzględniła w procesie planistycznym dotychczasowy sposób tego zagospodarowania. Już bowiem wcześniej (przed uchwaleniem kwestionowanego planu) teren ten był wykorzystywany pod przemysł. Należy też zwrócić uwagę, że treść zapisu planu dla terenu oznaczonego symbolem "[...]" wprowadza wiele ograniczeń co do sposobu jego zagospodarowania, istotnych z punktu widzenia interesów właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Dotyczy to m.in. obowiązku sporządzania raportu w przedmiocie wpływu nowych inwestycji na środowisko, wprowadzenia pasa zieleni izolacyjnej, emisji hałasu, drgań, substancji szkodliwych oraz wysokości obiektów przemysłowych. Ograniczenia te muszą być uwzględnione w przyszłych zamierzeniach inwestycyjnych. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargi jako nieuzasadnione podlegały zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. SW