II SA/Gl 121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 27 października 2011 r. nr XIV/99/11 w przedmiocie stawek opłat za usługi komunalne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.(t.jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7 poz. 39 ze zm.) wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności w całości uchwały Rady Miasta Lędziny z dnia 27 października 2011 r. Nr XIV/99/11 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta Lędziny. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 291) w związku z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050) poprzez określenie w § 1 uchwały górnych stawek za jednokrotny odbiór odpadów komunalnych nie segregowalnych, za jednokrotny odbiór odpadów segregowalnych, za usługę wywozu odpadów a także za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych w kwotach netto ze wskazaniem, że podlegają one powiększeniu o podatek VAT, z pominięciem podania ceny zgodnie ze wskazanym powyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, a także naruszenie art. 6 ust. 4 tej ustawy oraz § 143 w związku z § 115 i § 116 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez zawarcie w § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały określeń własnych w postaci odpadów "segregowalnych" oraz odpadów "nie segregowalnych" w miejsce wskazanego w ustawie określenia "zbieranie i odbiór w sposób selektywny". W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przedmiotową uchwałą określono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na ternie gminy. W podstawie uchwały przywołano art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym a także art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W ocenie skarżącego analiza treści uchwały wskazuje, iż zawiera ona szereg jednorodzajowych naruszeń prawa, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości, jako sprzecznej z prawem. Ustalając bowiem górną stawkę opłat za usługi odbierania odpadów i opróżnianie zbiorników bezodpływowych rada zobowiązana jest do ustalenia wielkości maksymalnej jako ceny zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. W tym zakresie skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. wyroku tut. Sądu z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 663/06, lex 1140254). Zgodnie bowiem z wymienionym przepisem ustawy o cenach cena oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za usługi i w której, jeżeli wynika to z odrębnych przepisów, uwzględnia się podatek od towarów i usług czy podatek akcyzowy. Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, iż katalog górnych stawek opłat wymieniony w § 1 uchwały nie spełnia wymogów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy o cenach, gdyż określone w nim ceny nie zawierają podatku VAT. Jednocześnie w § 1 pkt 2 uchwały, dokonując zróżnicowania stawek posłużono się określeniem odpady segregowalne i odpady nie segregowalne, pojęć które nie są znane ustawie. Użycie przez Radę Miasta Lędziny w uchwale terminów nie znanych w ustawie było bezprawne w świetle § 115 i § 116 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie bowiem z "Zasadami techniki prawodawczej" w uchwale nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub innymi ustawami. Wprowadzenie zaś do uchwały nowego, nieznanego określenia skutkować musi stwierdzeniem naruszeniem prawa. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny w upoważnieniem, na podstawie którego powstał. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta Lędziny wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych, gdyż uchwała wydana została z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nawet gdyby można było dopatrzeć się w sformułowaniach uchwały pewnych nieprawidłowości to z pewnością nie byłyby to uchybienia istotne. Za chybiony uznał zarzut naruszenia ustawy o cenach, gdyż nie ma ona, w jego ocenie, zastosowania do niniejszej uchwały. Uznał też, że mówiąc o "selektywnym zbieraniu", rozumie się przez to podjęcie także "segregowanie" odpadów. To ostatnie pojęcie jest powszechnie znane i pozostaje pojęciem bardziej rozpowszechnionym , niż pojęcie "selektywne zbieranie odpadów". Nie sposób więc powiedzieć by przedmiotowa uchwała była obarczona istotnymi wadami mającymi wpływ na jej ważność i uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podniesiono także, że uchwala ta wkrótce straci moc z uwagi na konieczność zmian wymuszoną nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach potrzymał zarzuty skargi oraz zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga Prokuratora wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego, nie musi zatem wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W myśl art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie sądu administracyjnego (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Warszawa 2008, s. 61). Z mocy art. 53 § 3 cytowanej ustawy prokurator wnosi skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi, przy czym termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z mocy prawa nie jest on także objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż dotyczy ona uchwały Rady Miasta Lędziny z dnia 27 października 2011 r. Nr XIV/99/11 w sprawie w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta Lędziny, stanowiącej akt prawa miejscowego. Odnosząc się do oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów uznać należy, że skarga jest uzasadniona. gdyż badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 391) rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zasadniczym problemem sprawy jest rozumienie określenia "górne stawki", którym posłużył się ustawodawca w wymienionej powyżej ustawie. W rozumieniu ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) – art. 3 ust. 1 pkt 1 - "cena – to wartość wyrażona jednostkach pieniężnych, którą kupujący obowiązany jest zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę: w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym" Zdaniem składu orzekającego pojęcie "górnych stawek" odpowiada ustawowej definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Tak rozumiana cena uwzględnia podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towarów (usług) podlega obciążeniu takimi podatkami. Przepisów ustawy o cenach nie stosuje się bowiem tylko w przypadku gdy dochodzi do obrotu pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz do cen ustalonych na mocy innych, odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach (art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy.) Analiza przepisów powołanej na wstępie ustawy z dnia 13 września 1996 r., czyli przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę uchwały Rady Miasta Lędziny, prowadzi do stwierdzenia, że nie zawiera ona żadnej odrębnej regulacji w zakresie ustalania cen, zaś ilekroć w ustawie o cenach mowa jest o cenie, rozumie się przez to również stawkę taryfową ( wynika to z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy.) Z kolei użyte przez Radę w zaskarżonej uchwale pojęcie stawki "netto" nie zostało w ustawie zdefiniowane, czyli pojęcia "cena netto" czy "opłata netto" nie są pojęciami prawnymi i mogą być rozumiane w rozmaity sposób. Z punktu widzenia właściciela nieruchomości, zobligowanego do ponoszenia do opłat, nie ma znaczenia fakt, czy dany podmiot świadczący usługi zobowiązany jest do ponoszenia jakichkolwiek podatków czy dodatkowych opłat na podstawie odrębnych przepisów. Jakkolwiek trudno sobie wyobrazić przypadek by przedsiębiorca nie był podatnikiem w zakresie podatku od towarów i usług – VAT, to jednak nie można jego wysokości pozostawiać niedoprecyzowanej i niedookreślonej w konkretnych przewidzianych w uchwale przypadkach. Podatek ten jest cenotwórczy, przy czym dla odbiorcy usług jest obojętnym, czy cena go zawiera. Z kolei jednak z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustalana opłata jest wielkością maksymalną i musi z natury rzeczy zwierać w sobie wartość usługi z wszystkimi narzutami, marżami czy podatkami. Zatem przyjęty w przedmiotowej uchwale mechanizm pozwalający na powiększenie maksymalnej opłaty o inne jeszcze wartości (bliżej nieokreślone) wypacza normatywny sens uchwały. Wprowadzenie cen maksymalnych nakłada na przedsiębiorców obowiązek takiego skalkulowania ceny usługi, aby nie przekraczała wartości maksymalnych wskazanych w uchwale. Dotyczy to zarówno podatników podatku VAT, jak i osób nie będących płatnikami tego podatku. Spełnienie wymogów przywołanego powyżej art. 6 ust. 2 ustawy nastąpi tylko wówczas, gdy wartości maksymalne podane w uchwale będą maksymalnymi wartościami, jakie odbiorca zapłaci przedsiębiorcy. Przedmiotowa, kwestionowana w skardze uchwała tych kryteriów nie spełnia, pozwalając przedsiębiorcy na podwyższenie cen netto do bliżej nie określonych cen brutto (po wliczeniu podatku VAT). Dodatkowo trzeba podkreślić, że cena ustalona na podstawie przywołanego już wielokrotnie art. 6 ust. 2 ustawy musi być jednolita dla wszystkich przedsiębiorców. Zaakceptowanie mechanizmu wprowadzonego przedmiotową uchwałą prowadziłoby zaś niewątpliwie do różnicowania w oparciu o kryteria podmiotowe – wprowadzając przynajmniej dwie grupy przedsiębiorców, a mianowicie tych dla których maksymalną ceną będzie wskazana w uchwale i tych dla których cena ta będzie powiększona o należny podatek VAT. Wskazać trzeba na redakcję przepisu art. 6 ust. 7 pkt 2 cytowanej ustawy z 1996 r. Przepis ten reguluje wymogi decyzji w sprawie obowiązku uiszczania opłat za usługi w przypadku niezawarcia umowy. Wówczas wysokość opłaty wyliczona zostaje z zachowaniem stawek, o których mowa w ust. 2, a więc przy uwzględnieniu górnych stawek opłat, określonych przez radę gminy. Gdyby przyjąć, że stawka opłat nie może obejmować podatków doprowadziłoby to do sytuacji, że gmina przejmując obowiązki właścicieli nieruchomości w trybie art. 6 ust. 6 ustawy, ponosiłaby z tego tytułu wyższe koszty, niż te, którymi obciążono by w drodze decyzji, wydanej w trybie art. 6 ust. 7 ustawy. Brak byłoby bowiem podstawy prawnej do uwzględnienia w takiej decyzji tej części ceny usługi należnej przedsiębiorcy, która obejmowałaby ewentualny podatek VAT. Niewątpliwie do jego zapłacenia byłaby zobowiązana gmina z racji przejęcia obowiązków właściciela nieruchomości. Mogłoby to stanowić swoistą zachętę do niezawierania umów przez właścicieli nieruchomości. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd, iż określając górną stawkę opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, rada gminy zobowiązana jest do ustalenia wielkości maksymalnej jako ceny zdefiniowanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach. Z tego też względu zachodziła podstawa prawna do wyeliminowania wadliwej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej, że weszła ona do obrotu pranego, poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Nie podzielił natomiast Sąd drugiego wskazanego w skardze zarzutu, tj. naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", uznając, że jest to swoista instrukcja sporządzania aktów prawnych. Trudni w takich okolicznościach uznać by jej naruszenie oceniać jako istotne naruszenie prawa, uzasadniającego stwierdzenie jego nieważności. Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.