II SA/Gl 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 listopada 2024 r. nr WINB.WOA.7721.317.2024.KC w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 października 2022 r. I. M., działając w imieniu obecnie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w S., zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych w lokalu nr [...] położonym w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S., wskazując na szereg robót wykonanych w tym lokalu niezgodnie z przepisami prawa i sztuką budowlaną oraz bez zgody skarżącej. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 4 października 2023 r. organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia prac budowlanych w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 19 kwietnia 2024 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. organ I instancji nałożył na K. W. (obecną uczestniczkę postępowania), jako inwestorkę i właścicielkę przedmiotowego lokalu, wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji dwóch okien balkonowych w tym lokalu zlokalizowanych na elewacji południowej, zamontowanych w miejscu dotychczasowych okien wykonanych zgodnie w z pozwoleniem na budowę z dnia 29 sierpnia 2001 r., wraz z przywróceniem w to miejsce okien zgodnie z dotychczasowym rozmiarem i podziałem, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 15 listopada 2024 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania. Rozpoznając to odwołanie, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu I instancji w całości, oraz nakazał uczestniczce postępowania wykonanie robót budowlanych polegających na likwidacji dwóch okien balkonowych w przedmiotowym lokalu, zlokalizowanych na elewacji południowej, zamontowanych w miejscu dotychczasowych okien wykonanych zgodnie z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę, wraz z przywróceniem w to miejsce okien zgodnie z rozmiarem i podziałem wynikającym z powołanego pozwolenia na budowę, celem doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418). W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Dalej przytoczył rozważania w zakresie kwalifikacji wykonanych w przedmiotowym lokalu robót budowlanych. Powołując się na art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organ wywiódł, że w okolicznościach niniejszej sprawy prace remontowe toczyły się jedynie w obrębie przedmiotowego lokalu mieszkalnego i nie zostały w ich wyniku naruszone elementy konstrukcyjne i przegrody zewnętrzne. Wyjaśnił, że w takiej sytuacji brak zgody wspólnoty mieszkaniowej na remont nie jest dla właściciela lokalu przeszkodą na wykonanie tego remontu. Nie doszło zatem, w zakresie remontu lokalu, do naruszenia przepisów prawa, a co za tym idzie brak było podstaw do wydawania nakazów przez organ nadzoru budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Nie sposób więc uznać, aby prace budowlane w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz centralnego ogrzewania zostały wykonane przez uczestniczkę postępowania w warunkach samowoli budowlanej. Prace te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, iż nawet w sytuacji, w której doszłoby w trakcie wykonywanych robót do ingerencji w części wspólne nieruchomości, a brak jest naruszenia przesłanek, o których mowa w art. 50 Prawa budowlanego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), organy administracji publicznej, z uwagi na brak podstaw do wydania nakazu, nie badają posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co za tym idzie naruszenie części wspólnych nieruchomości może być rozpatrywane jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, przebicie ścian zewnętrznych (szczególnie tych nośnych) czy ingerencja w elewację (w tym także "wizualna") jest korzystaniem z nieruchomości wspólnej i to zmieniającym jej przeznaczenie, a równocześnie naruszającym współposiadanie pozostałych osób. W tym zakresie organ powołał się na decyzję Prezydenta S. z dnia 29 sierpnia 2001 r., na mocy której udzielono uczestniczce postępowania pozwolenia na budowę obejmującego zabudowę loggii w pokoju dziennym oraz zmniejszeniu otworu okiennego w łazience w przedmiotowym lokalu. Roboty budowlane polegać miały na zabudowie loggii poprzez wykonanie pełnej ściany osłonowej grubości analogicznej jak pozostała część budynku. Otwór okienny/drzwiowy miał zostać zastąpiony otworem okiennym. Stolarka okienna o wymiarach podanych na rysunku identyczna jak pozostałe okna sąsiednie w elewacji południowej. Prace budowlane wynikające z ww. decyzji zostały wykonane. Podczas oględzin ustalono, że wykonane obecnie okna są niezgodne z dokumentacją projektową z dnia 29 sierpnia 2001 r. W lokalu wykonano okno balkonowe w miejscu okna dotychczasowego, a w miejsce loggii wstawiono okno. Okno balkonowe zostało zamontowane obok byłej loggii. W pokoju zamontowane są dwa okna balkonowe, przy czym jedno z nich znajduje się po stronie prawej wewnątrz pokoju i jest od strony elewacji obudowane murkiem (styropian-docieplenie). W związku z tymi ustaleniami uznać należało, że uczestniczka postępowania, zmieniając w późniejszym czasie układ okien w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, dokonała, w warunkach samowoli budowlanej, przebudowy przegród zewnętrznych. Powyższe pociąga zaś za sobą konieczność reakcji organu nadzoru budowlanego, polegającej na wdrożeniu procedury naprawczej, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. W związku z faktem, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraża zgody na zalegalizowanie wykonanych robót, to nie ma możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest co do zasady prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zaś naruszenie podstawy prawnej w niniejszej sprawie nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest na tyle wyczerpujący, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest konieczne dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji nie naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., ani też art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie organu II instancji, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na poczynienie miarodajnych ustaleń faktycznych, stąd też zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności jest niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji faktycznie nie poinformował skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień, tym niemniej nie sposób uznać, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu i kwalifikacji wykonanych robót, zgłaszane zaś przez skarżącą uwagi i wnioski dowodowe nie wnoszą do prowadzonego postępowania wartości dodanej, a ich przeprowadzenie zmierzałoby jedynie do jego przedłużenia. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na błędnym ustaleniu przez organ, że: a) przeniesienie pionów C.O. zostało dokonane przez osobę uprawnioną i zgodnie ze sztuką budowlaną, b) przeniesienie licznika wody zostało dokonane przez osobę uprawnioną i zgodnie ze sztuką budowlaną, c) czynności opisane w pkt a) i b) zostały dokonane w zakresie lokalu mieszkalnego należącego do uczestniczki, zatem nie stanowią ingerencji w część wspólną co z kolei oznacza, że nie wypełniają definicji tzw. samowoli budowlanej, podczas gdy czynności te zostały dokonane bez wymaganych prawem pozwoleń i stanowią ingerencję w część wspólną nieruchomości, co nakazuje sądzić, że stanowią samowolę budowlaną. d) uczestniczka postępowania jest w ciągłym kontakcie z zarządem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej i uzyskała odpowiednie zgody skarżącej na prowadzenie prac budowlanych, podczas gdy kontakt ten utrzymywany jest wyłącznie z przedsiębiorstwem A. sp. z o.o. nieposiadjącym prawa do zatwierdzania jakichkolwiek czynności o charakterze budowlanym we Wspólnocie Mieszkaniowej. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na: a) zaniechaniu zbadania przez organ występowania znacznych ubytków wody w wykonanej przez uczestniczkę instalacji wodnej, b) zaniechaniu zbadania zagadnienia w zakresie braku przywrócenia stanu pierwotnego budynku pomimo wezwania właściciela lokalu przez Wspólnotę Mieszkaniową i poprzestaniu jedynie na lakonicznym stwierdzeniu "brak odniesienia", c) zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczności wskazane w odwołaniu z dnia 19 października 2023 roku tj. braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku oraz dokonywania czynności przez uczestniczkę postępowania bez wymaganych prawem zezwoleń, podczas gdy okoliczności te były istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. 3. naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przejawiające się w jego nieprawidłowym zastosowaniu polegającym na niewskazaniu w decyzji terminu przywrócenia przez uczestniczkę postępowania stanu poprzedniego, podczas gdy decyzja pozbawiona tej informacji jest niemożliwa do wykonania, a zatem jawi się jako oczywiście wadliwa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez wskazanie terminu przywrócenia stanu poprzedniego (stanu zgodnego z prawem), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd w oparciu o art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w granicach wyznaczonych treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2024, poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., ujawniła istnienie mankamentów zarówno w samej zaskarżonej decyzji jak i w toku prowadzonego przez organy postępowania. W toku prowadzonego postepowania administracyjnego organy nie ustrzegły się uchybień, które zaważyły na konieczności uchylenia zarówno decyzji organu odwoławczego jak i decyzji organu I instancji. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, który wpłynął do organu I instancji w dniu 4 lipca 2023 r. obejmował swoim zakresem 15 różnych kwestii związanych z robotami wykonanymi w przedmiotowym lokalu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ za nieodzowne uznał wyłącznie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii wykonania otworów okiennych w tym lokalu, natomiast pozostałe zastrzeżenia dotyczące zakresu wykonanych prac zostały skwitowane w uzasadnieniu jako działania mieszczące się w pojęciu remontu, a wobec tego pozostające poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, w istocie będące elementem sporu o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, nie sposób podzielić punktu widzenia organu. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2023 r. wprost wynika, że postępowanie to dotyczyło "prowadzenia prac budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w S.". Tak określony przedmiot postępowania nie uległ zmianie w jego trakcie, a to oznacza, że rozstrzygniecie kończące to postępowanie winno obejmować swoim zakresem całe spektrum prac prowadzonych w tym lokalu. O ile więc organ doszedł do przekonania, że tylko zmiana otworów okiennych odpowiada definicji robót budowlanych znajdujących się w zakresie kognicji organów nadzoru budowlanego, zaś pozostałe prace wykonane przez inwestora nie podlegają kontroli nadzoru budowlanego, to rozstrzygając co do meritum w odniesieniu do otworów okiennych, również w rozstrzygnięciu winien jednocześnie wypowiedzieć się odnośnie pozostałych elementów stanu faktycznego. W konsekwencji, skoro organ uznał, że część przeprowadzonych prac nosi cechy remontu, a tym samym nie podlega kontroli organu, winien on w tej sytuacji umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zaś w kontrolowanej decyzji organ nie wypowiedział się w tej kwestii w rozstrzygnięciu, dopiero w uzasadnieniu powołując okoliczności przemawiające za odstąpieniem od kontroli przeprowadzonych prac, to tym samym uznać przyjdzie, że również i ta okoliczność musiała zaważyć na uwzględnieniu skargi. Trzecią kwestią, która przesądziła o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji, pozostającą jednak w bezpośrednim związku z sygnalizowanym wyżej brakiem stanowiska organu, jest brak wyjaśnienia kwestii zgody skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie przez uczestniczkę postępowania robót, które w ocenie Wspólnoty ingerowały w części wspólne budynku. W tej kwestii organy skwitowały poczynione ustalenia stwierdzeniem, że pozostaje to poza zakresem ich właściwości. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zgłaszane przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej uwagi odnośnie sposobu i rodzaju prac prowadzonych w przedmiotowym lokalu, przynajmniej dodatkowych wyjaśnień wymagał charakter prac – ustalenie czy w istocie był to remont oraz ich oddziaływanie na elementy wspólne budynku (prawidłowość podłączenia do istniejących sieci), jak również uzyskanie tytułu prawnego do tego rodzaju działań. Odnosząc się do zarzutu braku określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, to stwierdzić przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera obowiązku wskazania tego terminu w decyzji (w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 2). W prowadzonym ponownie postępowaniu organ weźmie pod uwagę poczynione spostrzeżenia, rozważy raz jeszcze zakres prowadzonego postępowania i poczyni ustalenia dotyczące całości działań uczestniczki postępowania. O ile okazałoby się, że rzeczywiście zakres prowadzonych prac nie daje podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego, to w tej części organ winien rozważyć umorzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na wniosek skarżącej i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony.