II SA/Gl 1213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skarg "A" S.A. w Z. oraz "B" S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/374/2013 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 7 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy Racibórz na rzecz skarżącej Spółki "B" S.A. w R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Racibórz po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Raciborzu w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/374/2013, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 391- dalej zwanej u.u.cz.p.g. ). Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013r., poz. 2498). W § 1 tej uchwały Rada zatwierdziła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz stanowiący załącznik do tej uchwały.(dalej zwany "Regulaminem"). Na postanowienia zamieszczone w tym Regulaminie zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dwie skargi. W pierwszej z nich wniesionej pismem z dnia [...] 2013 r. A S.A. z siedzibą w Z. domagała się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. W drugiej skardze wniesionej pismem z dnia [...] 2013 r. B S.A. z siedzibą w R. domagała się z kolei stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Kwestionowanymi przez obie Spółki przepisami Regulaminu Rada Miasta Racibórz określiła ustaliła średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na nieruchomościach niezamieszkanych, na których wytwarzane są odpady komunalne. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1236/13, sprawa ze skargi B S.A. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawa ze skargi A S.A., która zawisła przez Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 1213/13. Obie skargi zostały poprzedzone opartymi na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwaniami skierowanymi do Rady Miasta Racibórz o usunięcie naruszenia interesu prawnego skarżących Spółek. A S.A. w swoim wezwaniu z dnia [...] 2013r. domagała się uchylenia § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu, w którym ustalono średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych odpadów w wysokości 80 l miesięcznie na każde 10 m² powierzchni całkowitej obiektów handlowych. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego Spółka wskazała, że prowadzi położony na terenie gminy R. sklep o powierzchni [...] m² i z tego tytułu jest zobowiązana do uiszczania opłat za wywóz odpadów komunalnych. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchwalone przez Radę Miasta w oparciu m.in. o kwestionowany przepis Regulaminu spowodują, że będzie ona zobowiązana do uiszczania opłat w wysokości 12 415 zł rocznie w przypadku zbierania odpadów w sposób selektywny, a w przypadku zbierania odpadów niesegregowanych opłata ta wyniesie 24 830 zł rocznie. Kwoty te są dwu – lub czterokrotnie wyższe niż w przypadku dotychczas ponoszonych opłat z tytułu wywozu z jej nieruchomości odpadów komunalnych. W oparciu o umowę zawartą z Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w R. od Spółki odbierane były dotychczas odpady komunalne w ilości 6 600 l miesięcznie, a zgodnie z kwestionowanym przepisem regulaminu ilość ta wyniesie 17 600 l miesięcznie. Ustalenia zamieszczone w kwestionowanym przez A S.A. przepisie regulaminu bezpośrednio zatem wpłyną na wysokość ponoszonych opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W ocenie tej Spółki przepis § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu został wydany z naruszeniem art. 6k u.u.cz.p.g., bowiem ustalenia dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów komunalnych powinny uwzględniać informacje dotyczące ilości i rodzaju wywarzanych dotychczas odpadów, a także systemu zbiorki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Ustalenia te nie mogą mieć zatem charakteru absolutnie dowolnego i niczym nieuzasadnionego. Ubocznie A S.A. dołączyła do swojego wezwania tytułem przykładu wyciągi z regulaminów gmin S., J., L., C. i L. zawierające postanowienia dotyczące minimalnej ilości wytwarzanych odpadów. I tak w gminie S. w przypadku nieruchomości niezamieszkałej ilość tę oblicza właściciel w oparciu o przewidywaną ilość wywarzanych odpadów. W gminie C. określono pojemność przedmiotowych pojemników w przypadku obiektów handlowych w ilości 1 l na m² powierzchni użytkowej, w gminie J. 25 l na każde 10 m² powierzchni całkowitej lokalu handlowego, a w gminie L. 10 l na każdego pracownika. Z kolei w gminie L. pojemność pojemników na odpady w przypadku obiektów handlowych określono w przypadku nieselektywnej zbiórki odpadów w wysokości 2 l na m² powierzchni handlowej i 15 l na osobę pracującą, a w przypadku selektywnej zbiorki odpadów w ilości 2 l na m² powierzchni handlowej i 10 l na osobę (w przypadku gminy C., L. i L. dane te dotyczyły tygodniowego cyklu odbioru odpadów - przyp. Sąd). Rada Miasta Racibórz w uchwale nr XXVIII/402/2013, z dnia 24 kwietnia 2013r., odmówiła uwzględnienia wezwania skierowanego do niej przez A S.A. W uzasadnieniu stwierdziła, że ustalenie wskaźników średniej ilości wytwarzanych niesegregowanych odpadów w zależności od charakteru prowadzonej działalności gospodarczej stanowiło jeden z elementów uchwalonego regulaminu. Wskaźniki te ustalono na podstawie ilości odpadów komunalnych powstających na terenie gminy, informacji podmiotów odbierających te odpady oraz doświadczeniu innych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Dodała także, że uchwalony regulamin podlegał konsultacjom społecznym, w których trakcie nie zgłoszono żadnych uwag, a ponadto został on pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. B S.A. w skierowanym do Rady Miasta wezwaniu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego również wskazała, że uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Racibórz jest dla niej niekorzystna. Prezes Zarządu tej Spółki stwierdził, że jakkolwiek w pełni rozumie przesłanki zmierzające do uszczelnienia systemu gospodarki odpadami to jednak w jego ocenie podjęte przez Radę działania ograniczają swobodę wyboru przez podmioty gospodarcze dostawcy tego rodzaju usług. Dodał, że część dużych miast w Województwie Śląskim ( K., G.) zrezygnowała z odbioru odpadów komunalnych z terenu niezamieszkałych nieruchomości. W opinii Prezesa Zarządu Spółki zastrzeżenia przede wszystkim budzi określona w regulaminie średnia ilość wytwarzanych odpadów ustalona dla podmiotów prowadzących dzielność gospodarczą. Przyjęta w tej uchwale ilość 40 l odpadów na każdego pracownika w zupełności nie pokrywa się z rzeczywistą ilością wytwarzanych na terenie jego firmy odpadów komunalnych. Biorąc pod uwagę wysokość stawek liczonych za każdy hipotetyczny pojemnik na odpady przyjęte wskaźniki oznaczają wielokrotny i bez dostatecznego uzasadnienia wzrost kosztów gospodarowania odpadami. W przypadku B S.A. koszty te wzrosną średnio od 175% do 1179% w zależności od tego czy odpady te będą segregowane oraz w zależności od pojemności pojemników na odpady. W ocenie Spółki najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby pozostawienie odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkanych w gestii ich właścicieli, gdyby Rada była jednak przekonana o konieczności zorganizowania odbioru odpadów z tych nieruchomości to winna rozważyć odmienny model określania ilości "śmieci i naliczania opłat". Wzorem innych gmin możliwe byłoby naliczanie opłat od faktycznej ilości odebranych pojemników. Przyjęty system uzależniający wysokość opłat od liczby zatrudnionych pracowników oznacza także dodatkową pracę związaną z koniecznością aktualizacji danych dotyczących zmian w liczbie osób zatrudnionych. W ocenie B S.A. przyjęte przez Radę Miasta rozwiązania w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych w żaden sposób nie przekładają się także na zwiększenie stopnia ochrony środowiska, a jedynie zwiększają koszty funkcjonowania firm, co może w efekcie prowadzić do redukcji stanu zatrudnienia. Spółka podkreśliła, że poniosła koszty preferując proekologiczne działania, a mimo to od lipca 2013 r. znacznie wzrosną ponoszone przez nią koszty gospodarowania odpadami. Rada Miasta Racibórz w uchwale nr XXVIII/400/2013, z dnia 24 kwietnia 2013r. odmówiła uwzględnienia wezwania skierowanego do niej przez B S.A. Uzasadniając to stanowisko wskazała, że podejmując w dniu 26 września 2012 r. uchwałę nr XXI/301/2012 w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miała na celu uszczelnienie systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W jej ocenie rozwiązanie to wydaje się optymalnym pod kątem technicznym i ekonomicznym. Rada wyjaśniła także, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest na podstawie deklaracji złożonej przez właścicieli nieruchomości, w której ilość pojemników oblicza się zgodnie z zasadami przyjętymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A S.A. z siedzibą w Z. domagała się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu z powodu jego niezgodności z ustawą. Spółka zarzuciła naruszenie tym przepisem art. 6k u.u.cz.p.g. poprzez przyjęcie, w sposób absolutnie dowolny i uznaniowy, że ilość pojemników dla obiektów handlowych (80 l na każde 10 m² powierzchni całkowitej) została ustalona w oparciu o średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumentację użytą w wystosowanym przez nią wezwaniu skierowanym do Rady Miasta Racibórz. A S.A. podkreśliła ponadto, że kwestionuje "narzuconą jej przez Gminę Racibórz obowiązkową średnią ilość wytwarzanych, niesegregowanych odpadów komunalnych". Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu należałoby przyjąć, że w sklepie należącym do Spółki wytwarza się 17 600 l odpadów komunalnych miesięcznie, gdy dotychczas ilość tych odpadów wynosiła 6 600 l miesięcznie, co potwierdza umowa zawarta z przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w Raciborzu. A S.A. zwróciła uwagę, że w aktualnym stanie prawnym nie został określony obowiązkowy czy zalecany sposób określania ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów. Podstawą do określenia w regulaminie "rodzaju urządzeń przeznaczonych do odbierania odpadów oraz częstotliwości pozbywania się zebranych w nich odpadów" winny być jednak, w jej ocenie, informacje dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów z uwzględnieniem systemu ich zbiorki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Gmina Racibórz tymczasem w sposób "dobrowolny" postąpiła w sprawach formułowania przepisów gminnych kształtujących wysokość przedmiotowych opłat. W odpowiedzi na skargę A S.A. Rada Miasta Racibórz, zastępowana przez radcę prawnego M. T.–P., działającą w oparciu o pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Raciborza, wniosła o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazano, że nieuzasadniony i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6k u.u.cz.p.g. gdyż organ wykonując swój obowiązek ustawowy podjął stosowną uchwałę, o jakiej mowa w tym przepisie. Sposób wyliczenia zaś opłaty, jaką winna ponosić skarżącą Spółka wynika z art. 6j ust. 3 tej ustawy. Tym samym – w ocenie Rady - skarżąca nie wykazała naruszenia konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego ze sprecyzowanej normy prawa materialnego. Następnie wskazano, że kierując się art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.cz.p.g. Rada Miasta określając w § 7 ust.1 Regulaminu ilość pojemników, przyjęła średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej, mając na uwadze uwarunkowania lokalne – wielkość miasta Racibórz oraz szacunki innych miast o podobnej charakterystyce. Przykładowo Rada Miasta wskazała regulaminy utrzymania czystości i porządku uchwalone przez: Radę Miasta R., Radę Miasta J., Radę Miejską w C., Radę Miasta K., Radę Miejską w S. i Radę Miejską w T.. W końcowej części odpowiedzi na skargę podano, że podczas trwania konsultacji społecznych, jak i podczas przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wnoszono uwag co do kwestionowanego przez skarżącą Spółkę współczynnika średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Uchwalony regulamin nie został również zakwestionowany przez Wojewodę Śląskiego. B S.A. we wniesionej skardze domagała się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. oraz art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Naruszenia tych przepisów Spółka, reprezentowana przez jej Prezesa Zarządu, upatrywała w wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej jego wydania i nałożenia opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na poziomie 40 l miesięcznie na jednego pracownika. Powoduje to, zdaniem skarżącej Spółki, że ustalone na tej podstawie opłaty dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie są adekwatne do poziomu świadczonej usługi, ograniczają swobodę działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru dostawcy usług. Skarżąca podkreśliła, że miasto realizując obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami nie może czerpać z tego nieuzasadnionych zysków lecz zabezpieczać ochronę środowiska. W uzasadnieniu skargi B S.A. podała, że zatrudnia [...] pracowników, co spowoduje, że nawet przy wyborze najkorzystniejszego rozwiązania dotyczącego pojemności pojemników oraz selektywnego gromadzenia odpadów ponad trzykrotnie wzrosną ponoszone przez nią koszty gospodarowania odpadami. Na dowód czego Spółka przedłożyła zestawienie uiszczonych przez nią opłat z tytułu odbioru odpadów z jej nieruchomości w poszczególnych miesiącach 2011 r. W dalszej części uzasadnienia skargi Spółka powtórzyła argumentację zamieszczoną w wezwaniu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego oraz odniosła się do argumentów Rady Miasta Racibórz zawartych w uzasadnieniu uchwały odmawiającej uwzględnienia tego wezwania. W tej ostatniej kwestii Spółka stwierdziła, że stanowisko Rady, iż "przyjęte rozwiązanie wydaje się być optymalne pod kątem technicznym i ekonomicznym" jest całkowicie gołosłowne i nie poparte żadną argumentacją, kalkulacją bądź wyliczeniem. Zwróciła następnie uwagę, że brak jest ustawowej podstawy do generowania zysku gminy z tytułu gospodarki odpadami. Stan prawny wynikający z zaskarżonej uchwały ogranicza zaś swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wskazaną w art. 20 Konstytucji R.P. poprzez pozbawienie podmiotów gospodarczych działających na obszarze gminy Racibórz swobody wyboru dostawcy usług. Dodała, że tego rodzaju działania ograniczające wolność gospodarczą mogą być zgodnie z art. 22 Konstytucji wprowadzane tylko w drodze ustawy i z uwagi na ważny interes społeczny. Spółka zwróciła wreszcie uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzający zasadę proporcjonalności. Wreszcie B S.A. stwierdziła, że wydana przez Gminę instrukcja wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości niezamieszkanej przez mieszkańców jest w pkt 9 c sprzeczna z zaskarżoną uchwałą, gdyż nakazuje uwzględniać w grupie pracowników także osoby pracujące na umowie zlecenia. Zatem instrukcja wypełniania tej deklaracji stanowi "samowolne uzupełnienie uchwały". W odpowiedzi na skargę B S.A. Rada Miasta Racibórz, podobnie jak poprzednio reprezentowana przez radcę Prawnego M. T.–P., w dużej części powtórzyła argumentację zamieszczoną w odpowiedzi na skargę wniesioną przez A S.A. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku ze zorganizowaniem odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości nie niezamieszkałych organ podał, że uczynił to w drodze odrębnej, stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust 2 u.u.cz.p.g. w zw. z art. 94 Konstytucji R.P. Wobec tego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, bowiem uchwała nr XXI/302/2012, z dnia 26 września 2012 r., w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne została podjęta na podstawie delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz wskazać w pierwszej kolejności należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 152, poz.897 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g. rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowe wskazania dotyczące materii, jaka winna zostać uregulowana w regulaminie ustawodawca zamieścił w ust 2 analizowanego art. 4 u.u.cz.p.g., przy czym unormowana istotne z punktu widzenia rozpatrywanych skarg zamieszczone zostały w art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy. Zgodnie z tym przepisem w regulaminie określa się rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu; a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, b) ilości osób korzystających z tych pojemników. Nie ulega zatem wątpliwości, że rada gminy została omawianymi przepisami nie tylko upoważniona, ale także zobowiązana do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach poszczególnych nieruchomości. Z punktu widzenia rozpatrywanych skarg należy zauważyć, że obowiązek określenia przez radę gminy w omawianym regulaminie minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych na odpady komunalne dotyczył także nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Prawidłowo Rada Miasta Racibórz powołała się bowiem w odpowiedzi na skargę na swoją wcześniejszą, stanowiącą także akt prawa miejscowego, uchwałę nr XXI/302/2012 z dnia 26 września 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2012r., poz. 4483). Podejmując tę uchwałę Rada Miasta Raciborza skorzystała z upoważnienia zawartego w art. 6c ust, 2 u.u.cz.g. i zdecydowała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze B S.A. zarzut naruszenia art. 20, art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej poprzez pozbawienie firm prowadzących działalność gospodarczą możliwości wyboru podmiotu odbierającego od nich odpady komunalne, bowiem ograniczenia wprowadzone w zakresie wprowadzenia jednolitego sytemu odbierania, a następnie zagospodarowania odpadów komunalnych wprowadzone zostały ze względu na ważny interes publiczny związany z ochroną środowiska. W ocenie Sądu nieuzasadniony był także postawiony w tym kontekście przez B S.A zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Stosownie do tego przepisu ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, do których bez wątpienia należy zaliczyć wolność (swobodę) działalności gospodarczej, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać także istoty wolności i praw. Rozważając zasadność tego zarzutu zauważyć należy, że zmiana zasad gospodarowania odpadami komunalnymi wprowadzona ustawą zmieniającą z dnia 1 lipca 2011 r. zmierzała, jak wskazano wyżej, do poprawy stanu środowiska naturalnego m.in. przez zwiększenie obowiązków z tym związanych nałożonych na podmioty samorządu terytorialnego. Bez wątpienia zatem ograniczenie wolności działalności gospodarczej w omawianym zakresie pozostawało w związku z potrzebą ochrony środowiska. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki ograniczenie to zostało także ustanowione w ustawie ( art. 6c ust. 2) oraz nie naruszało istoty wolności działalności gospodarczej. Skarżące Spółki dowodząc naruszenia ich interesu prawnego spowodowanego ustaleniami § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu zasadnie natomiast wskazały, że te przepisy aktu prawa miejscowego pozostają w ścisłym związku z przepisami art. 6j ust. 3 oraz 6k ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. Stosownie bowiem do przepisu art. 6j ust. 3 u.u.cz.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Ostatnio wymieniony przepis nakazuje zaś radzie gminy ustalenie stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W ocenie Sądu niejasne jest zatem stanowisko Rady Miasta Racibórz zajęte w uchwałach odmawiających usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących Spółek oraz w udzielonych odpowiedziach na skargi, w których wskazuje się na brak po stronie skarżących Spółek interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności przepisów § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 regulaminu. Określając wymaganą minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenach nieruchomości, o jakich mowa w art. 6c ust. 2 u.u.cz.p.g., Rada winna była posiadać pełną świadomość co do skutków w zakresie wysokości opłat za odbierane odpady komunalne, jakie będą niosły za sobą rozstrzygnięcia dotyczące tej kwestii. Przepis art. 6j ust. 3 u.u.cz.p.g. wprowadził bowiem sztywną zasadę dotyczącą sposobu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tego rodzaju nieruchomościach, gdzie zasadniczym kryterium mającym wpływ na wysokość tych opłat stanowi wyznaczona w regulaminie liczba pojemników na odpady komunalne. W uzupełnieniu wskazać należy, że w oparciu o art. 6k ust. 1 u.u.cz.p.g. Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę nr XXIV/342/2012 z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013r., poz. 991). W § 2 tej uchwały ustalone zostały stawki opłat dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Stawki te zostały ustalone za pojemniki w zależności od ich pojemności oraz zróżnicowane w zależności od zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny bądź nieselektywny. W świetle przeprowadzonych rozważań nie może ulegać wątpliwości, że ustalenia regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty ponoszone z tego tytułu na rzecz gmin stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 6r ust. 1 u.u.cz.p.g., w którego świetle opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Na tego rodzaju charakter opłat ustalanych w trybie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał m.in. Trybunał Konstytucyjny w ustnym uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, w którym wypowiedział się w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów regulujących kompetencje rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego reagujących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z takim charakterem przedmiotowych opłat organy gmin ustalając istotne ich składniki zobowiązane są kierować się jasnymi i wyraźnymi kryteriami pozwalającymi na ich zróżnicowanie zgodnie z zasadami mieszczącymi się w standardzie demokratycznego państwa prawnego wynikającym z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że stosownie do art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej nie może być jednak rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może działać tak jak uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. W konsekwencji działalność uchwałodawcza gmin w zakresie tworzenia przepisów prawa miejscowego podlegać musi ograniczeniom nie tylko wynikającym wprost z przepisów ustawowych zawierających upoważnienie do ich wydawania, ale także z punktu widzenia ich zgodności z innymi przepisami rangi ustawowej, a w pierwszym rzędzie z przepisami Konstytucji. Działalność uchwałodawcza gmin w zakresie wydawania aktów prawa miejscowego winna mieć w szczególności na względzie konieczność nałożonych na władzę publiczną ograniczeń związanych z ochroną konstytucyjnie gwarantowanych praw i interesów członków społeczności lokalnej, takich jak zasada pewności prawa, zasady proporcjonalności czy zasada równości wobec prawa. Zasadę zaufania członków społeczności lokalnej do przepisów prawa miejscowego tworzonego przez organy samorządu terytorialnego wyprowadzić należy z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa stanowiącego zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają bezpieczeństwo prawne oraz umożliwiają jednostkom decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu nie tylko o pełną znajomość treści obowiązującego prawa, ale także znajomość przesłanek działania organów samorządowych i konsekwencji prawnych, jakie działania te mogą wywołać. Realizacji tego rodzaju zasady nie można z pewnością dopatrzyć się w sposobie procedowania przez Radę Miasta Racibórz w kwestii ustalenia pojemności pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach wskazanych w art. 6c ust. 2 u.u.cz.p.g. Rada Miasta Racibórz nie była też w stanie w sposób racjonalny wykazać ani skarżącym Spółkom, ani Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie, sposobu w jaki ustaliła wielkości wskazane w § 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Regulaminu. Nieporozumieniem było w szczególności powoływanie się na złożone przez strony skarżące deklaracje, o jakich jest mowa w art. 6m u.u.cz.p.g. Deklaracje te były bowiem składane już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały i dotyczyły w przypadku skarżących Spółek tylko liczby zatrudnionych pracowników czy całkowitej powierzchni obiektów handlowych. Uzasadnienia uchwał Rady Miasta Racibórz stanowiących odpowiedzi na wezwania skarżących Spółek do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego dowodzą także niedostrzegania czy też lekceważenia zgłaszanych przez te podmioty zastrzeżeń. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone przepisy regulaminu zostały uchwalone przez Radę Miasta Racibórz z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczyspolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga, że wzrost ciężarów nakładanych na obywateli oraz podmioty gospodarcze przepisami regulującymi obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sposobów ustalania ich wysokości wynikają z realizacji wskazanej w art. 86 Konstytucji R.P. zasady dbałości o stan środowiska naturalnego. Sąd dostrzega, że uregulowania przyjęte ustawą z dnia 11 lipca 2011 r. zrywają z dotychczasową zasadą gospodarowania odpadami komunalnymi, która sprowadzała się do obowiązku ponoszenia opłat przez podmioty je wytwarzające w zależności do ilości odebranych odpadów. Stosowanie tej zasady powodowało, że część wytwórców odpadów podejmowała działania zmierzające do ograniczenia wysokość ponoszonych opłat poprzez ich usuwanie ze swoich nieruchomości w inny, nierzadko w sposób szkodliwy dla środowiska naturalnego. Nowe zasady wprowadzone ustawą zmieniającą oparte zostały na zasadzie ponoszenia przedmiotowych opłat w oparciu o szacunkowe ustalenie ilości wytwarzanych odpadów przez poszczególne podmioty. Ustawodawca w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.cz,p.g. pozostawił radom gmin swobodę w wyborze jednej z trzech metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy wskazanych w art. 6c ust. 1 u.cz.p.g. Zasady te nie mają jednak zastosowania do nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy, bowiem w tym przypadku ustawodawca przewidział tylko jedną metodę ustalania takiej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak, że radom gmin ustawodawca pozostawił pełną swobodę w ustalaniu kryteriów w oparciu, o które winna zostać ustalona minimalna pojemność pojemników. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.cz.p.g. zamieszczone zostały bowiem dwa takie kryteria, a to średnia ilość odpadów wytwarzanych w innych źródłach ( art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a) oraz liczba osób korzystających z pojemników ( art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b). Powyższe oznacza, że rada gminy aby wywiązać się w sposób należyty z obowiązku nałożonego na nią powołanymi przepisami powinna zamieszczone w regulaminie ustalenia dotyczące pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych poprzedzić analizą pozwalającą w sposób przynamniej przybliżony na określenie ich wymaganej pojemności. Analiza ta w pierwszej kolejności powinna zatem objąć dotychczasowe ilości odpadów odbieranych z tych nieruchomości. Z uwagi na sposób ustalania przedmiotowych opłat dla nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy wydaje się, że ustalając pojemność pojemników na odpady komunalne na takich nieruchomościach organy gminy mogły pomocniczo posłużyć się także kryteriami wskazanymi w art. 6k ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.cz.p.g. Kryteria te nakazują zaś relatywizować kwestie związane z wysokością ustalanych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi do czynników lokalnych takich jak liczba mieszkańców zamieszkujących gminę czy ilość wytwarzanych na jej terenie odpadów komunalnych. W konsekwencji nieuzasadnione było odwołanie się w odpowiedzi na skargę na rozwiązania przyjęte w omawianych kwestiach w innych gminach Województwa Śląskiego różniących się wyraźnie od gminy Racibórz liczbą mieszkańców, a z pewnością także ilością wytwarzanych odpadów. Co do zasady można się natomiast zgodzić z Radą Miasta Racibórz, że w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wymagana pojemność pojemników na odpady komunalne może zostać ustalona w zależności od liczby zatrudnionych pracowników. Pamiętać jednak należy o różnych formach zatrudnienia, co może w praktyce doprowadzić do sporych komplikacji związanych z posługiwaniem się tym kryterium i w konsekwencji prowadzić do kłopotów związanych ze stosowaniem tego przepisu gminnego. Dotyczyć to będzie sposobu ustalania liczby osób zatrudnionych w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy, odbywających staże bądź praktyki związane z oddelegowaniem z innego zakładu pracy czy osób zatrudnionych w systemie zadaniowego czasu pracy. Z pewnością do osób zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie można z kolei zaliczyć osób świadczących na rzecz takiego podmiotu gospodarczego usługi w oparciu o umowy zlecenia czy innego rodzaju umowy cywilnoprawne, na co zwróciła uwagę w swojej skardze B S.A. Zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości budzić musi natomiast odwołanie się przez Radę Miejską w Raciborzu w § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu do powierzchni całkowitej obiektów handlowych, jako kryterium pozwalającego na ustalenie wymaganej pojemności pojemników na odpady komunalne. Wskazać tutaj przyjdzie, że bardziej racjonalnym wydawałoby się posłużenie kryterium powierzchni sprzedaży, która jak się zdaje bardziej jest związana z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych w związku z ilością wystawionych do sprzedaży towarów, związanych z tym opakowań, czy liczbą odwiedzających taką placówkę klientów. Dodać należy, że pojęciem powierzchni sprzedaży posługuje się m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą do wniosku, że przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 kontrolowanego regulaminu zostały wydane z naruszeniem art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.cz.p.g., co nakazywało Sądowi stwierdzenie ich nieważności na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zasądzonych na rzecz B S.A. Sąd oparł na przepisie art. 200 , art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). W przedmiocie kosztów postępowania należnych A S.A. Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku złożonego w terminie, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.