II SA/Gl 1216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 października 2013 roku R. D. poinformował Starostwo Powiatowe w C. o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia M. M. – obecnej skarżącej. Pismem z dnia 16 października 2013 roku Starosta C. wezwał M. M. na podstawie art. 50 § 1 kpa do stawienia się w Starostwie celem wyjaśnienia posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. M. M. stawiła się w Starostwie w dniu [...] roku wraz z pełnomocnikiem adwokatem K. L. gdzie została przesłuchana w charakterze strony w sprawie o jej skierowanie na badanie lekarskie (protokół z [...]roku). W trakcie tego przesłuchania złożyła zaświadczenie wystawione przez lekarza psychiatrę (z dnia [...] roku) podała, że posiada prawo jazdy kategorii B i pracuje zawodowo. Twierdziła, że w ostatnim okresie nie uczestniczyła w żadnej kolizji drogowej, która byłaby przez nią spowodowana, wskazała że nie posiada żadnych mandatów ani punktów karnych. Podała także, że jej leczenie (nerwica i zaburzenia osobowości) było wywołane przejściami osobistymi związanymi z rozwodem (z byłym mężem do dnia dzisiejszego pozostaje w konflikcie). W dniu 14 listopada 2013 roku Starosta C. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące skierowania M. M. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. – w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, o czym zawiadomiono M. M. oraz jej pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] roku Starosta C. skierował na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami M. M., posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano między innymi art. 99 ust. 1 pkt 2 litera a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 roku, Nr 30, poz. 151 ze zm.). W pouczeniu zawarto między innymi informację, że na badanie lekarskie należy zgłosić się w terminie miesiąca od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że do wszczęcia postępowania w sprawie (w dniu 14 listopada 2013 roku) doszło po potwierdzeniu przez M. M. w dniu [...]roku leczenia psychiatrycznego oraz po złożeniu zaświadczenia z dnia [...] roku od lekarza psychiatry. Natomiast w postępowaniu wyjaśniającym ustalono w oparciu o pismo Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego w L. (pismo z [...] roku), że M. M. była hospitalizowana w tym szpitalu w 2010, 2012 oraz 2013 roku. Organ nadto ustosunkowując się do żądań skarżącej zawartych w piśmie z 27 lutego 2014 roku stwierdził, że podstawą wszczęcia postępowania nie było pismo R. D., które było tylko pismem informującym, a oświadczenie M. M. złożone do protokołu (z dnia [...] roku) i zaświadczenie lekarza psychiatry z [...] roku. Za nieuzasadniony uznał organ orzekający wniosek M. M. z 13 listopada 2013 roku o sprostowaniu protokołu z dnia [...] roku z uwagi na fakt składania przez M. M. wyjaśnień do protokołu w obecności swojego pełnomocnika, odczytanie wszystkich zapisów tego protokołu oraz podpisanie go przez M. M. i jej pełnomocnika. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. M. działająca przez pełnomocnika Z. K. (pełnomocnictwo z 14 listopada 2013 roku). Zarzuciła decyzji organu I instancji wydanie z naruszeniem art. 104 i art. 99 ust. 1 pkt 2 litera a ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędne przyjęcie, że donos stanowi podstawę prawną do wydania decyzji, a także naruszenie art. 77 § 1, 107 § 3, 7, 8, 12 w zw. z art. 83 i 86 kpa, art. 107, a także wydanie decyzji pomimo naruszenia przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych, w tym w szczególności art. 18 i art. 23. Nadto odwołująca się podkreśliła, że nie istnieją powody do skierowania jej na badanie lekarskie z powodu leczenia psychiatrycznego, a stosowane przez nią leki nie powodują zaburzenia świadomości, co potwierdza zaświadczenie z [...] roku. Podała także, że w dniu 17 czerwca 2014 roku złożyła w SKO w C. orzeczenie lekarskie z dnia [...] roku, wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, w którym stwierdzono brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami (bezterminowo). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami z 2011 roku utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Przede wszystkim organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie (omyłkowo) wpisał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 99 ust. 1 pkt 2 litera a ustawy z 2011 roku, chociaż całe uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jednoznacznie przesądza, że chodzi o sytuację objętą art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy, co przesądza o tym, że ta wadliwość nie skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji. Następnie organ przywołał treść art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy przewidujący wydanie przez starostę decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, przy czym decyzja ta jest wydawana na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 litera b (art. 99 ust. 2 pkt 1a). Zgodnie z art. 137 ustawy o kierujących pojazdami dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane między innymi w oparciu o art. 123 ustawy z 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym zachowuje moc przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, co oznacza, że w mocy pozostaje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców (...) – Dz. U. nr 2, poz. 15. Zgodnie z § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której poweźmie wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie jej zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Informacja taka powinna zawierać zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Zdaniem organu odwoławczego powodem wszczęcia postępowania, którego efektem jest decyzja organu I instancji było oświadczenie M. M. złożone do protokołu z dnia [...] roku oraz złożone przez nią zaświadczenie z [...] roku z którego wynika, że u M. M. występują mieszane zaburzenia osobowości z okresami dekompensacji psychotycznej oraz że jest ona leczona farmakologicznie, a leki nie powodują zaburzeń koncentracji i uwagi. Zdaniem Kolegium w toku prowadzonego postępowania uprawdopodobniono, że stan zdrowia M. M. budzi wątpliwości co do jej zdolności psychofizycznej do prowadzenia pojazdów. Odnosząc się do orzeczenia lekarskiego z dnia [...] roku organ podał, że było ono wydane przez lekarza uprawnionego, ale uznać należy, że w stosunku do M. M. istnieją uzasadnione podstawy do przeprowadzenia badania świadczącego o jej zdolności psychofizycznej do kierowania pojazdami kategorii B, a takie właśnie badania można przeprowadzić w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy. Pozostałe zarzuty odwołania dotyczące ustalenia stanu faktycznego, a także zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] roku organ uznał za nieuzasadnione (zarzuty dotyczyły braku metryki sprawy, ponumerowania stron w aktach, a także braku zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] roku). Skargę na decyzję ostateczną złożyła M. M. zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 6, 8, 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 oraz 86 kpa i art. 80 kpa a także naruszeniem art. 99 pkt 2 litera b ustawy z 5 stycznia 2011 roku. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Domagała się także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Organ odwoławczy – w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 13 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a NSA w sprawie I OZ 1111/14 postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 roku oddalił zażalenie na postanowienie z dnia 13 października 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne dokonują kontroli aktów (lub decyzji) pod względem zgodności z prawem. Za zgodną z prawem może być uznana jedynie decyzja, która została wydana w zgodzie z prawem procesowym i materialnym. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływana jako ppsa (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) co w istocie uniemożliwia sądowi jej kontrolę pod względem zgodności z prawem materialnym. Postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu (art. 61 § 1 kpa), a więc na zasadzie oficjalności, która w określonych przypadkach pozwala organowi administracji publicznej działać w tym zakresie samodzielnie. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie NSA, art. 61 § 1 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Z ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 kwietnia 2011 roku wynika, że starosta wydaje z urzędu decyzję o której mowa w art. 99 ust. 1, a więc i w art. 99 ust. 1 pkt 2b w przypadkach określonych w art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Dopiero z chwilą wszczęcia postępowania organ jest związany przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania miało miejsce w dniu 14 listopada 2013 roku (zawiadomienie) na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa, a dotyczyło skierowania skarżącej na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B, a postępowanie to zakończyło się wydaniem z urzędu zaskarżonej decyzji. To właśnie w tym postępowaniu organ powinien dokonać ustaleń czy istnieją podstawy do skierowania skarżącej na badanie lekarskie (jeżeli tak to wydać decyzję), a po ustaleniu, że brak podstaw do skierowania skarżącej na takie badanie umorzyć postępowanie w sprawie. Dlatego też podstawą ustalenia, że istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji nie mogło być przesłuchanie w charakterze strony skarżącej w dniu [...] roku (w jakim postępowaniu) i złożone przez nią zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia [...] roku. Na marginesie Sąd pragnie organom orzekającym zwrócić uwagę na treść art. 86 kpa, a także na fakt, że wezwanie z dnia 16 października 2013 roku w trybie art. 50 § 1 kpa także nastąpiło z naruszeniem prawa. Przepis art. 50 kpa może być bowiem stosowany w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (G. Łaszyca, Cz. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2011, str. 265 i nast.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten przewiduje, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przepis ten oznacza, że organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie kierowcy wtedy, gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia (kierowcy). Oznacza to, że nie są wystarczające same wątpliwości, iż kierujący może być w takim stanie. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem uzasadniać zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie w przypadkach określonych w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowanie pojazdami (Dz. U.. 2013. 133). Jednakże niezależnie od treści § 2 ust. 4 tego rozporządzenia starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Oznacza to, że informacje o stanie zdrowia osoby dysponującej prawem jazdy, mogą pochodzić także z innych źródeł niż wymienione w § 2 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z decyzji organu I instancji, którą została utrzymana w mocy decyzja zaskarżona, organ I instancji skierował skarżącą na badanie lekarskie bowiem w jego ocenie istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia. Tego poglądu skład orzekający nie podziela. W zakresie wskazania na zaświadczenie z dnia [...] roku Sąd zajął stanowisko wyżej. Natomiast z uzyskanego przez organ pisma (z dnia 16 stycznia 2014 roku) Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego im. [...] wynika jedynie fakt przebywania przez skarżącą w tym szpitalu jesienią 2010 roku, jesienią 2012 roku oraz latem 2013 roku. W szczególności z tego pisma nie wynikają żadne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej, mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym miejscu należy też wskazać na nieustosunkowanie się organów obu instancji do zarzutów skarżącej dotyczących legalności tego dowodu (pismo). Zdaniem Sądu budzi wątpliwości fakt, że organy obu instancji uznały, że pismo Szpitala z dnia [...] roku pozwala na przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej, a tą okoliczność organ I instancji, a także II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy winny były wykazać. Nadto należy podkreślić, że podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą być tylko przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Sprawność w zakresie kierowania pojazdami kierujący powinien posiadać nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzysta, a więc, co należy podkreślić, podstawą decyzji o skierowaniu na badania mogą być jedynie przesłanki wskazujące na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. W tym zakresie to jest zmniejszenia się sprawności kierującego pojazdem organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, ani w tym zakresie nie odniosły się do zarzutów odwołującej. Jest poza sporem, że organ odwoławczy dysponował orzeczeniem lekarskim z dnia [...] roku wydanym przez lekarza uprawnionego, który stwierdził w następstwie przeprowadzonych badań lekarskich na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku brak u skarżącej przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca została skierowana właśnie na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B, przy czym w pouczeniu do decyzji organu I instancji wskazano, że na badanie lekarskie (skarżąca) powinna się zgłosić do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Niewątpliwie zaświadczenie z [...] roku odpowiada decyzji I i II instancji. Dlatego też stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie wskazujące na potrzebę badań skarżącej w zakresie jej zdolności psychofizycznej, które może być przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy jest niezrozumiałe. W postępowaniu ponownym organ winien mieć na uwadze stanowisko Sądu co do naruszeń prawa procesowego, odnieść się do zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] roku w kontekście wydanych decyzji, a w przypadku wydania w postępowaniu ponownym decyzji tożsamych z decyzjami w niniejszej sprawie, wskazać na istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej. Należy też w decyzjach wydanych w postępowaniu ponownym ustosunkować się do wszystkich zarzutów (odwołanie skarżącej, wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego z [...]roku, protokół z [...] roku) skarżącej. Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa i nie mogąc wykluczyć naruszenia prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa w związku z art. 135 ppsa uchylił decyzje organów obu instancji. Nadto Sąd orzekł zgodnie z art. 152 ppsa i art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa.