II SA/Gl 1223/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy w K. działając na podstawie art. 104 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), dokonała scalenia i podziału nieruchomości o pow. [...] ha, położonych w K.. W § [...] uchwały, ustalono zasady wykonania urządzeń infrastruktury technicznej, zaś w § [...] – postanowiono o nienaliczaniu opłat adiacenckich zgodnie z ugodą, stanowiącą załącznik do uchwały. Jednakże wyrokiem z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 422/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezgodność z prawem powyższej uchwały – w części dotyczącej m.in. zapisów §§ 2 i 3. Następnie Rada Gminy K. kolejną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, dokonała zmiany powyższej uchwały co do § [...], ustalając wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej z budżetu Gminy K. oraz § [...] – ustalając opłaty adiacenckie w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu, a termin ich wnoszenia określono na okres [...] lat po wykonaniu tychże urządzeń infrastruktury technicznej. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy K. powiadomił Z.C. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości jej nieruchomości po scaleniu, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ gminy nałożył opłatę adiacencką w wysokości [...] zł za przydzielone działki nr a, b, c i d, płatną po ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy art. 107 ust. 4 cyt. ustawy oraz powyższe uchwały, a w uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku postępowania podziałowo-scaleniowego zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B.M., wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Na przedmiotowym terenie wykonano też urządzenia infrastruktury technicznej, oprócz utwardzenia drogi, które zgodnie z uchwałą zaplanowano na rok [...]. Z tych przyczyn Wójt Gminy dopatrzył się podstaw do nałożenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Z.C. podniosła, że zgodnie z § [...] uchwały Rady Gminy K. w dniu [...] r., w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, brak podstaw do naliczania opłat adiacenckich, zaś uchwała zmieniająca podjęta została w dniu [...] r., kiedy to nie była już właścicielką działek nr b i d, które zbyła aktami notarialnymi z dat [...] r. i [...] r., będącymi w posiadaniu Urzędu Gminy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem Kolegium, naliczenie opłaty jest bowiem obowiązkiem gminy, a jej celem jest częściowa rekompensata kosztów poniesionych na prace scaleniowe i podziałowe. Nie ma też znaczenia fakt, że odwołująca się zbyła działki, otrzymane w wyniku tego postępowania, skoro w dniu wydania decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej, obowiązywała już stosowna uchwała Rady Gminy K.. Kolegium podkreśliło też, że przed scaleniem i podziałem działki były wąskie, co w dużym stopniu utrudniało ich zagospodarowanie, a otrzymane działki posiadają kształt prostokąta umożliwiający ich zabudowę oraz posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Z.C. wniosła o uchylenie decyzji jako wydanej bez uwzględnienia faktu zbycia działek w okresie, gdy obowiązywała uchwała o nienaliczaniu opłat adiacenckich, zarzucając nadto, że prawo nie działa wstecz. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ponawiając dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jej zdaniem, organy administracji naruszyły bowiem art. 2 i 84 Konstytucji oraz art. 107 ust. 3 i art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w chwili podziału nieruchomości, nie istniała uchwala Rady Gminy K., na podstawie której nastąpiło późniejsze wymierzenie opłaty adiacenckiej jako daniny publicznej. W niniejszej sprawie nie dochowano też terminu wydania decyzji, który nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, a przy tym nie stworzono warunków podłączenia jej nieruchomości do wybudowanej sieci wodociągowej. Nadto, skarżąca podniosła, że wydanie decyzji nastąpiło po utracie aktualności operatu szacunkowego z daty [...] r., którego rzetelność nie została zbadana przez organy administracji, czym uchybiono także powinnościom z art. 7 – 9, 77 § 1 i 80 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), osoby które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości (art. 107 ust. 2 cyt. ustawy). Przepis ten koreluje z treścią art. 104 ust. 2 ustawy, wymieniającym wymogi uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwała w tym przedmiocie winna m.in. zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (pkt 7), przy czym termin ten, ustalony w uchwale, nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (art. 107 ust. 3 ustawy). Tymczasem uchwała Rady Gminy w K. w dniu [...] r. o scaleniu i podziale nieruchomości, stanowiących m.in. własność skarżącej, nie określiła wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Co więcej, w § [...] tejże uchwały, postanowiono o nienaliczaniu opłat adiacenckich z tego tytułu. Z mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 422/03 orzeczono jednak o niezgodności z prawem m.in. zapisu § [...] tejże uchwały. Skutkiem tego wyroku było pozbawienie uchwały mocy wiążącej od daty wydania tego wyroku jako prawomocnego. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający niezgodność uchwały z prawem, pozbawia bowiem też akt domniemania legalności i powoduje, że uchwała taka mimo pozostawania w obrocie prawnym, nie może być po dacie wyroku stwierdzającym jej niezgodność z prawem podstawą wydania decyzji w indywidualnych sprawach (vide: Maria Rzążewska – Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa –Zielona Góra, Zachodnie Centrum Organizacji 1997 r.). Taki też pogląd wyrażono w wyroku tut. Sądu z dnia 30 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1207/08. Rozważenia wymaga więc dalsza kwestia, czy skutkiem orzeczenia przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem zapisu § 3 uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] r., dopuszczalne było wydanie kolejnej uchwały zmieniającej wadliwy zapis, co w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie uchwały zmieniającej z dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą zmieniającą, § [...] uchwały z dnia [...] r. otrzymał brzmienie o ustaleniu opłat adiacenckich w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości po scaleniu i określeniu terminu wnoszenia tych opłat na okres [...] lat po wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej, określonych w § [...]. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż uchwała zmieniająca weszła w życie z dniem podjęcia (§[...] uchwały z dnia [...] r.). Oznacza to, że zastosowanie uchwały zmieniającej nastąpiło z mocą wsteczną. Takie działanie organów administracji należy zaś uznać za niedopuszczalne, bowiem narusza reguły procedury administracyjnej, zawarte w art. 7 kpa (zasada praworządności) oraz art. 8 kpa (pogłębianie zaufania obywali do organów Państwa), jak i jest sprzeczne z art. 2 i art. 84 Konstytucji RP. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. Nr 96, poz. 468), orzekając o niezgodności art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymierzenie na tej podstawie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że opłata adiacencka stanowi daninę publiczną. Takie też stanowisko zaprezentowano m.in. w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 56/07 (LEX nr 454077). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego, stanowi o naruszeniu prawa. Konstytucyjna zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa, wymaga aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy jako dotyczącej opłaty adiacenckiej z innego tytułu, skład orzekający uznał, iż mimo różnych podstaw prawnych do wymierzenia tych danin publicznych, zasady orzekania w tym przedmiocie winny być identyczne. Przemawia za tym również fakt nowelizacji art. 107 ust. 4 zd. 1 ustawy na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., a zatem w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, stanowi że opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust. 3. Tymczasem zarówno ugoda, jak i uchwała o scalaniu i podziale nieruchomości, stanowią zdarzenia prawne poprzedzające skutek w postaci otrzymania nowych nieruchomości, które skutkują powstaniem obowiązku w postaci wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich. Musi to prowadzić do konkluzji, że po powstaniu takiego obowiązku, a zatem po dokonaniu scaleniu i podziału nieruchomości i otrzymaniu nowych nieruchomości, nie jest prawnie dopuszczalna zmiana jakichkolwiek warunków, mających znaczenie dla wysokości obciążeń zainteresowanego właściciela. Wszak przy odmiennym rozumowaniu dopuszczalne byłoby podjęcie uchwały zmieniającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określonej w samej uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Takie działania organu gminy należy jednak stanowczo wykluczyć. Podobnie, stwierdzić należy, iż nie jest prawnie dopuszczalne w świetle art. 7 i 8 kpa oraz art. 2 i 84 Konstytucji, podjęcie uchwały zmieniającej co do samego faktu określenie wysokości stawki opłaty adiacenckiej, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny z mocy art. 178 Konstytucji, podlega tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że skład orzekający nie był związany w niniejszej sprawie uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] r., która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez organy administracji w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji nie ma też znaczenia prawnego fakt zbycia przez skarżącą dwóch z przydzielonych jej działek. Stąd też stwierdzając brak podstaw prawnych do określenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej w drodze uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie scalania i podziału nieruchomości jako aktu, który wywołał skutek prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 104 ust. 2, art. 107 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 8 kpa i art. 2 i 84 Konstytucji, na podstawie art. 145 \ § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku po myśli art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozp. Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem umorzyć postępowanie o wymierzenie opłaty adiacenckiej jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W tej zaś sytuacji pozostałe zarzuty skargi co do wysokości samej opłaty i określenia terminu jej zapłaty przed wybudowaniem wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, nie miały już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wymagały rozważenia. Nieistotna jest też kwestia zbycia przez skarżącą dwóch działek. SJ/