I OSK 56/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jerzy Stankowski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2006r. sygn. akt II SA/Sz 829/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w K. na rzecz [...]" Spółki z o.o. z siedzibą w D. kwotę 235 (dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 829/06 uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym R., Gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - w ten sposób, że w wyniku podziału powstały następujące trzy działki gruntu: działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha. Podziału nieruchomości dokonano w celu wydzielenia drogi wewnętrznej, którą stanowić będzie działka gruntu o numerze [...]. W związku z dokonanym podziałem nieruchomości, decyzją z dnia [...] Nr [...], Wójt Gminy D. ustalił Spółce z o.o. "[...] " z siedzibą w R. - właścicielowi podzielonej nieruchomości - opłatę adiacencką w wysokości 547,50 zł, należną Gminie D. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości, spowodowanym dokonaniem podziału. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że Kolegium podzieliło pogląd iż organ I instancji zastosował, w stanie faktycznym sprawy, przepis późniejszy, nie obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 18 listopada 2003 r. – natomiast opłata adiacencka wymierzona została na podstawie przepisu, który wszedł w życie dopiero w dniu 22 września 2004 r. Zdaniem Organu odwoławczego, nie można więc uznać, że w momencie zdarzenia prawnego (podziału nieruchomości), mającego wywołać określony skutek prawny (ustalenie opłaty adiacenckiej), istniał przepis umożliwiający wymierzenie opłaty. Bez znaczenia - zdaniem tego Organu - jest także okoliczność, że przed wejściem w życie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami "obowiązywał analogiczny przepis", tj. art. 98 ust. 4 tejże ustawy. Uznając, że decyzja Organu odwoławczego jest błędna oraz narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej może być uzasadniony jedynie przepisami istniejącymi w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie zaś wynikać z przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 k.p.a., wyrażającego zasadę praworządności, przy czym uchybienie to - zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, iż decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości wydana została w dniu [...]. Obowiązujący w tym czasie przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowił, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przepis ten – tj. art. 98 ust. 4 - utracił moc w dniu 22 września 2004 r., wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), która artykułem 1 pkt 61 nadała nowe brzmienie artykułowi 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie artykułem 1 pkt 62 ustawy zmieniającej dodano do ustawy zmienianej artykuły 98a i 98b, przy czym ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, dotyczących stosowania wymienionych przepisów. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przepis ten, w podanym brzmieniu, obowiązywał w dniu wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką spółce "[...]" i ten właśnie przepis przyjęty został za podstawę materialno-prawną ustalenia opłaty. Badając legalność takiego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy w ocenie Sądu, że istotą sporu w sprawie niniejszej jest właśnie kwestia ustalenia, czy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji o opłacie, czy też powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite, jednak wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1318/04 (ONSAiWSA 2006/1/26), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalając opłatę adiacencką właściwy organ "powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dniu podziału nieruchomości". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 września 2006 r. w sprawie II SA/Sz 577/06. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd, wobec czego zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji należało uchylić, jako wydaną z naruszeniem przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wprawdzie przytoczone wyroki wydane zostały w sprawach, w których w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej (problem ten wystąpił również w sprawie niniejszej, lecz nie był przedmiotem rozważań organów obu instancji), jednak - zdaniem Sądu - wyrażony w wyroku NSA pogląd należy odnosić także do przepisów ustawy, a nie tylko do uchwały rady gminy. Stanowisko takie w niniejszej sprawie uzasadnione jest także i z tego powodu, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości również istniała podstawa prawna (art. 98 ust. 4 omawianej ustawy) do ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem dokonana w dniu 22 września 2004 r. zmiana stanu prawnego dotyczącego opłaty adiacenckiej nie wprowadzała (i to z mocą wsteczną) nowych obowiązków (ciężarów) na właściciela podzielonej nieruchomości. Podzielić więc należy pogląd przytoczony w skardze, iż nawet przy przyjęciu, że to właśnie przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien stanowić podstawę prawną decyzji Wójta Gminy D. o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to fakt powołania przepisu art. 98a ust. 1 tejże ustawy nie mógł skutkować uchyleniem tej decyzji przez organ odwoławczy, bowiem błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie - w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione - nie można uznać za istotne naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazane wyżej naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez potrzeby dokonywania oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., bowiem naruszenie tego przepisu postępowania stanowi jedynie konsekwencję naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego. "[...]" Sp.z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uzasadniony jedynie przepisami istniejącymi w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, nie zaś w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, - prawa materialnego przez przyjęcie, że była podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo nieobowiązywania w dacie zatwierdzenia projektu podziału uchwały Rady Gminy. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż nie można zgodzić się z treścią wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w dniu 12 października 2006r. oraz z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia, jakoby dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie miało żadnego znaczenia, czy w dniu zatwierdzania podziału nieruchomości obowiązywały przepisy uchwały rady gminy określające stawkę procentową tej opłaty. Owszem, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, jednakże już w momencie dokonywania podziału nieruchomości muszą obowiązywać przepisy określające stawki procentowe opłaty, gdyż stanowią one jej element sine qua non. Uchwała rady gminy jest bowiem drugim, obok przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, elementem konstytutywnym opłaty adiacenckiej. Konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej, nie może jednak dotyczyć zdarzeń zaistniałych w momencie, w którym przepisy prawa dotyczące tychże zdarzeń w ogóle nie istniały. Każdy obywatel winien bowiem mieć możliwość dokonania w pełni świadomej i rozważnej decyzji w momencie dokonywania czynności prawnej nie obawiając się o to, że w przyszłości na mocy decyzji organu administracji wynikną z danej czynności konsekwencje, których przewidzieć nie mógł. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w momencie dokonywania podziału nieruchomości podmiot nie mógł przewidzieć jakie stawki opłaty adiacenckiej rada gminy uchwali. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, przy czym przez przepisy prawa należy rozumieć nie tylko poszczególne przepisy prawa procesowego i materialnego stanowiące podstawę do podjęcia danego aktu lub czynności, lecz cały system prawa wraz z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Istotą niniejszej sprawy jest – jak wskazał Sąd I instancji – ocena czy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji o tej opłacie, czy też powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Kwestia ta dotyczy zarówno przepisów ustawowych, jak i aktów prawa miejscowego, tj. uchwał rad gminnych dotyczących ustalania stawek procentowych opłat adiacenckich. Jest to o tyle istotne, że w rozpoznawanej sprawie projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony w dniu 18 listopada 2003 r., obowiązujący wówczas przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc z dniem 22 września 2004 r., a opłata adiacencka została ustalona przez Wójta Gminy D. decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 "nowej" ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2004 r. Zatem decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w oparciu zarówno o przepis ustawy, jak i uchwałę Rady Gminy, które nie obowiązywały w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Sama instytucja opłaty adiacenckiej była przewidziana już w "starych" przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej charakter nie uległ zmianie po wejściu w życie 22 września 2004 r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy. Stąd powołanie w podstawie prawnej decyzji ustalającej opłatę, "nowych" przepisów, nawet jeżeli zostałoby uznane za naruszenie prawa, to jednak nie na tyle istotne, aby mogło stanowić samodzielną podstawę uchylenia aktu administracyjnego. Kluczową kwestią jest bowiem w niniejszej sprawie – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – fakt, że w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a więc w dacie zaistnienia zdarzenia konstytuującego obowiązek uiszczenia opłaty, nie obowiązywała stosowna uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty, co oznacza, że wnioskujący o dokonanie podziału nieruchomości, nie wiedział nawet, czy w ogóle taka opłata zostanie ustalona. Sytuacja powyższa wydaje się naruszać konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku – na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (Dz.U. Nr 96, poz. 468) – że opłata adiacencka stanowi daninę publiczną uiszczaną przez właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w razie zajścia określonych zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości bez udziału wymienionych osób. Opłata ta należy do dopłat, tj. danin publicznych stanowiących formę partycypacji w użytkowników w kosztach inwestycji publicznych. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 674/06 (n. publ.) przyjmując, że publicznoprawny charakter opłaty adiacenckiej, która ustalana jest przez organ podatkowy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oznacza, że w istocie stanowi ona daninę publiczną, objętą zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Do podstawowych zaś zasad prawa podatkowego należy m.in. zasada pewności prawa oraz zasada nieretroakcji. Pierwsza z nich stanowi dla podatnika gwarancję, że w przypadku zmiany przepisów, będzie on miał czas pokierowania swoimi sprawami i dostosowania ich biegu do warunków jakie powstaną po zmianie przepisów. Zasada nieretroakcji oznacza natomiast zakaz obejmowania podatkiem zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Uchwała rady gminy, jak wskazano wyżej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej, jest więc aktem prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. To zaś oznacza, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego (ostateczny podział nieruchomości), stanowi o naruszeniu przedstawionych wyżej norm prawa. Bowiem wymierzenie opłaty w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania takiego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działanie tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego). Wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawa. Pozwala to zainteresowanym na podejmowanie decyzji odpowiadającej ich interesom, co do tego czy w ogóle dokonywać podziału. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było dotąd w tej kwestii jednolite, jednakże za przyjęciem stanowiska, że warunkiem wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką związaną z podziałem nieruchomości jest obowiązywanie w dacie podziału stosownej uchwały rady gminy, przemawia ostatecznie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w powołanym już wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. W orzeczeniu tym przyjęto, że "(...) organy stosujące prawo powinny były odrzucić wykładnię, zgodnie z którą wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu jej ustalenia. Art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dnu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna." Z poglądem tym, skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza. Bowiem odmienna praktyka, pozbawiałaby właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości możliwości zabezpieczenia swoich interesów, a przede wszystkim określenia czy podział nieruchomości będzie dla niego opłacalny. Przemawia za tym również konstytucyjna zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która wymaga, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daniowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku. Na trafność zaprezentowanego powyżej stanowiska wskazuje również zmiana brzmienia przepisów regulujących instytucje opłaty adiacenkiej, która weszła w życie 22 października 2007 r. W dodanym wówczas ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjęto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej tej opłaty. Do ustalenia opłaty adiacenckiej – wskazano dalej w przepisie – przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Taka treść przepisu ostatecznie przesądza o trafności zaprezentowanego wyżej stanowiska, a tym samym wskazuje na zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt. 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).