I OSK 674/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 254/05 w sprawie ze skargi J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego2006 r., sygn. akt II SA/Po 254/05 po rozpoznaniu skargi J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 4400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. po rozpoznaniu odwołania J. i J. [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...] ustalającej na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 i art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej [...] nr VT/37/2003 z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Nr 80, poz. 1526) wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 110.610 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek zainteresowanych został przeprowadzony podział nieruchomości nr geodezyjny 28/18 położonej w [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją z dnia 21 stycznia 2002 r., która stała się ostateczną dnia 12 lutego 2002 r. Powołana uchwała Rady Miejskiej ustaliła stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% różnicy wartości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określona została przez rzeczoznawcę, który sporządził operat szacunkowy. Organ odwoławczy stwierdził, że z przepisów powołanej ustawy nie wynika, aby ustalenie stawek procentowych opłaty adiacenckiej było wymagane na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, istotne jest jedynie, aby ustalenie tej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. i J. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, podtrzymując zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez organ pierwszej instancji oraz zarzut, co do braku podstaw do ustalenia opłaty, skoro w dacie podziału nie obowiązywała uchwała w sprawie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie zauważył, że gramatyczna wykładnia powołanego przepisu nie pozwala na stwierdzenie istnienia w dacie zdarzenia powodującego możliwość wymierzenia opłaty (decyzja o podziale nieruchomości), procentowego określenia jej wysokości. Jednak za odpowiedzią twierdzącą przemawia wykładnia systemowa i celowościowa tego przepisu, co stwarza podstawę do stwierdzenia, że możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Sąd wskazał, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 897/04, w uzasadnieniu którego podkreślono, iż uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego. Wymierzenie tej opłaty na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały w zakresie przepisów prawa miejscowego. Taka regulacja prawna byłaby jednak sprzeczna z utrwaloną w prawie administracyjnym zasadą "nie działania prawa wstecz" oraz stwierdzono, że wymóg uprzedniego istnienia omawianej uchwały jest zgodny z konstytucyjnymi standardami państwa prawa. Pozwala bowiem zainteresowanym podmiotom na podejmowanie odpowiadającej ich interesowi decyzji, co do podziału nieruchomości. Sąd Wojewódzki wskazał, że podobna regulacja zawarta jest w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717). Warunkiem wymierzenia opłaty, o której mowa w tym przepisie, jest określenie w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego procentowej dopuszczalnej wysokości tej opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma więc żadnych szczególnych argumentów do przyjęcia przy wymierzaniu przedmiotowej opłaty odmiennych zasad. W obu bowiem sytuacjach problem dotyczy uruchomienia procedury związanej z wymierzeniem opłaty w oparciu o wcześniejszą uchwałę rady gminy. Sąd podniósł, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego, bowiem decyzja o podziale przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczną w dniu 12 lutego 2002 r., a uchwała Rady Miejskiej określająca procentową stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału podjęta została w dniu 27 marca 2003 r. Zdaniem Sądu skarżący słusznie zwrócili uwagę na powyższe zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Jednak argumentacja organu odwoławczego, sprowadzająca się do stwierdzenia, że problem ten w świetle przepisów prawa materialnego nie ma znaczenia nie jest trafna. Nie uwzględnia bowiem wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej omawianego przepisu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że naliczenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne tylko na podstawie uchwały określającej wysokość stawki procentowej tej opłaty obowiązującej w dniu, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, iż uchwała musi obowiązywać najpóźniej w dniu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako niezasadna na mocy art. 151 P.p.s.a. winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium należy odróżnić postępowanie dotyczące podziału nieruchomości od tego, w którym ustala się opłatę adiacencką. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanowi tylko przesłankę wyjściową, pozwalającą na zainicjowanie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dopiero wzrost wartości nieruchomości określony przez biegłego po dokonaniu podziału jest okolicznością przemawiającą za zasadnością ustalenia opłaty. Prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że uchwała ustalająca opłatę adiacencką musi obowiązywać w dniu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie jej ustalenia, jak też w dacie, kiedy to decyzja ustalająca opłatę adiacencką zostanie doręczona stronie. Wynika to właśnie z odrębności obu postępowań a także z tego, że to dopiero wzrost wartości nieruchomości jest okolicznością zezwalającą na ustalenie tej opłaty. Gdyby w dacie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie stawki procentowej, a zostałaby ona podjęta po tym dniu należałoby stwierdzić, iż rozstrzygnięcie wydane w takiej sprawie byłoby nieważne z mocy prawa zgodnie z zasadą lex retro non agit. W innych sytuacjach naruszenie wskazanej powyżej zasady nie występuje. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Rydzyny nr VI/37/2003 r. określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej została podjęta dnia 27 marca 2003 r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 6 maja 2004 r. (doręczonym J. i J. [...] w dniu 10 maja 2004 r.). Żaden przepis prawa materialnego, w tym ustawa o gospodarce nieruchomościami nie stanowi, aby ustalenie stawek opłaty adiacenckiej musiało mieć miejsce na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Istotne jest tylko, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skutek prawny podziału nieruchomości polegający na obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstał już w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości, bowiem opłata ta nie ma charakteru obligatoryjnego, a więc nie stanowi koniecznego następstwa podziału nieruchomości, lecz powstanie tego skutku uzależnione jest od decyzji właściwego organu, na podjęcie której ma on trzy lata. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie doszło do oceny prawnej skutku prawnego podziału nieruchomości według normy prawnej obowiązującej po zaistnieniu tego skutku, gdyż w momencie wejścia w życie owej normy (uchwały Rady Miejskiej [...]) rzeczowy skutek (ustalenie opłaty adiacenckiej) jeszcze nie powstał. Organ powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 6 listopada 2003 r., sygn. akt SA/Sz 259/02 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 155/02 stwierdził, że skutek ten powstał dopiero z chwilą podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją administracyjną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) musi opierać się na stawkach procentowych określonych w uchwale rady gminy obowiązującej w dacie zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji. Stosownie do powołanego wyżej przepisu jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Określony w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 3 lat odnosi się wyłącznie do czasu w jakim właściwy organ może wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie dotyczy natomiast sposobu ustalenia wysokości opłaty. Publicznoprawny charakter opłaty adiacenckiej, która ustalana jest przez organ podatkowy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oznacza, że w istocie stanowi ona daninę publiczną, objętą zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Do podstawowych zasad prawa podatkowego należy m.in. zasada pewności prawa oraz zasada nieretroakcji. Pierwsza z nich stanowi dla podatnika gwarancję, że w przypadku zmiany przepisów, będzie on miał czas do pokierowania swoimi sprawami i dostosowania ich biegu do warunków jakie powstaną po zmianie przepisów. Zasada nieretroakcji oznacza natomiast zakaz obejmowania podatkiem zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r. I SA 3062/01, Lex nr 82647). Jest więc aktem prawa miejscowego – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższego wynika, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego (ostateczny podział nieruchomości), stanowi o naruszeniu przedstawionych wyżej podstawowych zasad prawa podatkowego. Taka praktyka pozbawia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości możliwości zabezpieczenia swoich interesów, a przede wszystkim określenia (nieznajomość stawek procentowych) czy podział nieruchomości będzie dla niego w ogóle opłacalny. Z drugiej strony stanowi o działaniu prawa wstecz, bowiem nowe stawki procentowe stosuje się do obowiązku podatkowego, który powstał przed ich ustaleniem. Przedstawione rozważania pozwalają uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, bowiem w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy podział nieruchomości, w wyniku którego wzrosła jej wartość, a więc powstał obowiązek podatkowy, miał miejsce w dniu 21 listopada 2002 r. tj. przed uchwaleniem przez Radę Miejską w dniu 27 czerwca 2003 r. nowych stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, w świetle którego dopiero wzrost wartości nieruchomości określony przez biegłego po dokonaniu podziału jest okolicznością przemawiającą za zasadnością ustalenia opłaty, co oznacza że uchwała ustalająca opłatę adiacencką musi obowiązywać w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie oraz w dacie doręczenia stronie decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania. Jak stwierdzono wcześniej opłata adiacencka w istocie stanowi podatek, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Odnosząc przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa do ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie należy powiedzieć, że zdarzeniem z jakim ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego jest dokonanie ostatecznego podziału nieruchomości. W tej bowiem dacie powstaje nieskonkretyzowana możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Określenie przez biegłego w operacie szacunkowym nieruchomości konkretnej kwoty o jaką nieruchomość wzrosła w wyniku podziału, nie stanowi zdarzenia prawnego ani faktycznego, z którym przepisy prawa – art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wiążą powstanie obowiązku podatkowego. Nie można zatem postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zarzutu błędnej wykładni ww. przepisu, konsekwencją czego jest także bezzasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Dokonana przez Sąd I instancji prawidłowa wykładnia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniała uznanie, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co z uwagi na rodzaj stwierdzonego naruszenia – naruszenie prawa materialnego usprawiedliwiało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.