II SA/Gl 1228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] r. zawiadomił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie dnia [...] r. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 28 października 2016 r. Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. strona poinformowała organ Inspekcji Transportu Drogowego, iż we wskazanym terminie w przedsiębiorstwie jest prowadzona kontrola Urzędu Kontroli Skarbowej w K.. Z załączonego przez stronę postanowienia dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. wynika, iż do dnia 9 grudnia 2016 r. organ zakończy postępowanie kontrolne wobec przedsiębiorcy. Urząd Kontroli Skarbowej w K. w swym piśmie z dnia [...] r. o nr poinformował ŚWITD, iż w stosunku do "A" Sp. z o.o jest aktualnie prowadzone postępowanie w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatku dochodowego od osób prawnych za 2012 r. Kolejnym pismem, z dnia [...] r. uściślił, iż obecnie żadna kontrola podatkowa nie jest wobec przedsiębiorcy prowadzona W konsekwencji Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] r. ponownie zawiadomił stronę o zamiarze wszczęcia w dniu [...] r. kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Kolejnym pismem "A" Sp. z o.o. (z dnia 21 marca 2017 r.) przesłała organowi I instancji: - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania kontrolnego, - upoważnienie wydane przez dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. do prowadzenia postępowania kontrolnego, - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania kontrolnego na dzień 9 grudnia 2016 r., - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania kontrolnego na dzień 9 kwietnia 2017 r. Dodatkowym pismem (z dnia 29 marca 2017 r.) strona wyraziła sprzeciw wobec czynności kontrolnych. W dniu [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał postanowienie o kontynuowania czynności kontrolnych. Strona w dniu 4 kwietnia 2017 r. złożyła zażalenie na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] jednakże postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. strona oświadczyła, iż w dniu [...] r. kontrolę przedsiębiorstwa rozpoczęła Państwowa Inspekcja Pracy. Biorąc pod uwagę powyższe Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż działania kontrolowanego przedsiębiorstwa stanowią próbę uniemożliwienia kontroli. Stanowi to naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części (lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy i transporcie drogowym), zostało ujawnione w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na "A" Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. Odwołanie od tej decyzji złożyła "A" Sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji naruszenie: - art. 92a ust. 1 i 3 utd, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na odwołującego kary pieniężnej, podczas gdy nie zachodziły podstawy do jej nałożenia, ponieważ odwołujący nie naruszył obowiązków ani warunków przewozu drogowego, gdyż był on uprawniony do niepoddania się kontroli organu, która była przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, - art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich błędną wykładanie i w efekcie niezastosowanie i błędne przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie u odwołującego się w trakcie kontroli organu nie miały miejsca inne kontrole działalności gospodarczej przedsiębiorcy i nie odstąpiono od podjęcia czynności kontrolnych, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7kpa oraz art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 10 kpa, poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne odmówienie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, pomimo faktu, że dowody te maja dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, w wyniku czego w sposób wadliwy ustalono stan faktyczny sprawy, - art. 10 § 1 w zw. z art. 9, art. 8 kpa, poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady informowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przed doręczeniem odwołującemu się pisma wzywającego do ustosunkowania się do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, co skutkowano uniemożliwieniem stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż organ nie mógł zapoznać W uzasadnieniu odwołania od przedmiotowej decyzji strona wskazała, iż w czasie podjęcia przez inspektorów czynności w tym czasie były prowadzone kontrole Urzędu Kontroli Skarbowej oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Miało to miejsce przed prawomocnym rozpoznaniem sprzeciwu złożonego przez stronę. W ocenie strony prowadzenie trzech równoczesnych kontroli jest działaniem niedopuszczalnym w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Strona w trybie art. 136 kpa, wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: Pana W. M., Pani M. D., Pana P. K., Pana P. K., wyjaśnień strony reprezentowanej przez prezesa zarządu Pana H. U., na okoliczność zakresu kontroli przeprowadzanych u odwołującego się, wynikających z tego koniecznych do prowadzenia czynności, obciążenia przedsiębiorstwa strony i znacznych trudności organizacyjnych związanych z prowadzeniem w nim jednocześnie kilku kontroli różnych organów, deklaracji, że po zakończeniu pozostałych kontroli spółka podda się kontroli i udostępni wszelkie dokumenty. Skarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wskazał, iż że czym innym jest postępowanie kontrolne, a czym innym kontrola podatkowa. Dokumenty przedstawione przez przedsiębiorcę w toku czynności kontrolnych wsikazują, że toczy się wobec niego wyłącznie postępowanie kontrolne, a nie kontrola podatkowa prowadzona na podstawie art. 13 ust. 3-9 ustawy o kontroli skarbowej. Organ odwoławczy wskazuje, iż przepis art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zabrania podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, natomiast w przedmiotowej sprawie jedyną kontrolą działalności przedsiębiorcy, jaka była prowadzona jest kontrola wszczęta przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Podczas dwukrotnej próby wszczęcia kontroli w siedzibie "A" Sp. z o.o. kontrolowana podnosiła, iż w stosunku do niej jest prowadzona kontrola Urzędu Skarbowego w K. Jednakże prawdą to nie było. Prowadzono w stosunku do spółki jedynie postępowanie kontrolne, zatem w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, - zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - wstrzymania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykonania zaskarżonej decyzji w całości na czas trwania postępowania, zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, podczas gdy nie zachodziły podstawy do jej nałożenia, ponieważ skarżący nie naruszył obowiązków ani warunków przewozu drogowego, gdyż był on uprawniony do niepoddania się kontroli organu, która była przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, - naruszenie art. 82 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnie i w efekcie niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie u skarżącego w trakcie kontroli organu nie miały miejsca inne kontrole działalności gospodarczej przedsiębiorcy i nie odstąpienie od podjęcia czynności kontrolnych, - naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz. art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez organ II instancji zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia i niezbadanie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i bezpodstawne odmówienie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, pomimo faktu, że dowody te mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie, w wyniku czego w sposób wadliwy ustalono stan faktyczny sprawy i nie uwzględniono okoliczności podniesionych przez stronę, co skutkowało błędny przyjęciem, że skarżący nie był uprawniony do niepoddania się kontroli organu, - naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i 8 k.p.a poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady informowania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy, że wydanie decyzji przez organ I instancji przed doręczeniem skarżącemu pisma wzywającego do ustosunkowania się do materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, skutkowało uniemożliwieniem stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż organ nie mógł zapoznać się z treścią pisma odwołującego się z dnia 14 czerwca 2017 r. oraz uwzględnienia w toku postępowania zawartych w nim twierdzeń i wniosków, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez nie uchylanie przez organ II instancji decyzji Świętokrzyskiego (powinno być Śląskiego) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr decyzji: [...], podczas gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia wskazane powyżej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie istotą sporu jest to, czy przedsiębiorca może odmówić poddania się kontroli dokonywanej przez Inspekcję Transportu Drogowego w sytuacji, gdy w stosunku do niego jest prowadzone przez Urząd Skarbowy postępowanie kontrolne. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podejmował w stosunku do "A" Sp. z o.o. próby przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jest to kontrola w rozumieniu art. 79-84d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm. dalej jako "u.d.g."). Po zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli "A" Sp. z o.o. powołała się na art. 82 u.d.g., zgodnie z którym "Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy". Przedłożyła przy tym szereg dokumentów dotyczących postępowania kontrolnego prowadzonego w przedsiębiorstwie przez Urząd Skarbowy. Są to: - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania kontrolnego, - upoważnienie wydane przez dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. do prowadzenia postępowania kontrolnego, - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania kontrolnego na dzień 9 grudnia 2016 r., - postanowienie dyrektora Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania kontrolnego na dzień 9 kwietnia 2017 r. W ocenie składu orzekającego w sprawie trafnie uznały, iż postępowanie kontrolne nie stanowi kontroli przedsiębiorcy w rozumieniu art. 79 i nast. Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne stanowi realizację zadań kontrolnych, zgodnie z planem kontroli. Jego podstawą były art. 11-13c nieobowiązującej już ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720). W ramach prowadzonego postępowania kontrolnego mogła być prowadzona kontrola podatkowa, przy czym nie należy tych dwóch pojęć utożsamiać. Najtrafniej ujął to WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. I SA/Bk 621/10 za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, iż "postępowanie kontrolne jest szczególnego rodzaju procedurą administracyjną, łączącą w sobie uprawnienia kontrolne i policyjne, a także właściwe postępowaniu podatkowemu - uprawnienia orzecznicze. Nie jest to jednak ani postępowanie podatkowe, ani kontrola podatkowa". Bezsporne jest, że w okresie, gdy Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podejmował (przez okres od października 2016 r. do marca 2017 r.) próby przeprowadzenia kontroli "A" Sp. z o.o. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym, w stosunku do skarżącej było prowadzone postępowanie kontrolne przez Urząd Skarbowy w K. Nie była jednak prowadzona kontrola podatkowa co wynika z pisma Dyrektora Urząd Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...] r. Zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego mógł bez przeszkód przeprowadzić swą kontrolę już w listopadzie 2016 r. Brak było zatem podstaw odmowy poddania się kontroli przez skarżącą. Już po wydaniu postanowienia o kontynuowaniu kontroli (która to kontrola faktycznie powinna być prowadzona) "A" Sp. z o.o. pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. oświadczyła, iż w dniu [...] r. kontrolę przedsiębiorstwa rozpoczęła Państwowa Inspekcja Pracy. Co oczywiste, w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w przedsiębiorstwie jednocześnie może być prowadzona tylko jedna kontrola. Skarżąca uznała zatem, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego swej (już w istocie trwającej) kontroli prowadzić nie może. Taki pogląd jest nieuzasadniony, gdyż Państwowa Inspekcja Pracy nie mogła rozpocząć swej kontroli w chwili, gdy trwała kontrola Inspekcji Transportu Drogowego. Organy administracji trafnie w sprawie uznały, iż "A" Sp. z o.o. nie wywiązała się ze swego obowiązku wynikającego z art. 72 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: "kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności [...]". Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżąca odmawiała poddania się kontroli wykorzystując argumentację, która z tejże kontroli zwolnić jej nie mogła. "A" Sp. z o.o. (a raczej jej zarząd) miała świadomość bezpodstawności swej argumentacji, co wynika z bogatej korespondencji z Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego. Zaistniała zatem przesłanka przewidziana w załączniku 3 lp. 1,5 ustawy o transporcie drogowym "niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części". Nałożenie kary pieniężnej było więc zasadne. W konsekwencji powyższych rozważań nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd nie dostrzega okoliczności uzasadniających zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz. art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 78 § 1, art. 80 w i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie przez organ II instancji zasady prawdy obiektywnej oraz naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest treść przepisów obowiązującego prawa. Zeznania świadków w żaden sposób nie mogą zmienić wykładni art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i 8 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu, zupełnie wystarczał do wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. ----------------------- 4 1