II SA/Gl 123/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [..., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], działając jako organ I instancji, nakazał H. i D. K. dokonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego muru oporowego na działkach nr [1] i [2] w W. wzdłuż lewego umocnionego brzegu cieku wodnego W. Decyzja ta, po rozpatrzeniu wniesionego przez strony odwołania, została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], a wniesiona przez H. i D. K. skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalona wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 576/08. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. stwierdził niewykonanie powyższego nakazu i wezwał zobowiązanych do dokonania rozbiórki w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania nakazu w zakreślonym terminie organ przesłał zobowiązanym tytuły wykonawcze. H. K. poinformowała pismem z dnia [...] r., iż nie jest właścicielką nieruchomości. Natomiast D. K. pismem z tej samej daty podał, że gruz pod ogrodzenie zobowiązuje się usunąć w ciągu 2 lat albowiem obecnie z uwagi na koszty leczenia nie posiada na to środków. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nałożył na D. K. grzywnę w kwocie 5.000,00 zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązany winien uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Na postanowienie to D. K. wniósł pismem z dnia [...] r. zażalenie wskazując, iż jest poważnie chory, odbywa rehabilitację, skutkiem czego wnosi o odroczenie obowiązku dokonania rozbiórki na okres 2 lat. W związku z ciężką sytuacją materialną wnosi nadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Do zażalenia zobowiązany dołączył wypisy szpitalne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla Powiatu [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż argumenty dotyczące choroby i ciężkiej sytuacji materialnej nie mogą w świetle obowiązującego prawa stanowić podstawy odstąpienia od egzekucji. Organ nie może też przychylić się do wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku, termin ten wynika bowiem z decyzji, której D. K. nie wykonał. Organ odwoławczy wskazał nadto, że wprawdzie PINB dla Powiatu [...] przywołał błędną podstawę prawną (art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) to jednak uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...]r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane wyżej postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wymierzenie grzywny rażąco uciążliwej dla skarżącego oraz błędne przyjęcie przez organ, że skarżący uchyla się od obowiązku i należy go przymuszać do jego wykonania podczas gdy w rzeczywistości nie posiada on obecnie środków na opłacenie kosztów rozbiórki przez inne osoby, a ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wykonać rozbiórki samodzielnie. Skarżący wniósł o umorzenie nałożonej grzywny bądź wymierzenie jej w wysokości minimalnej tj. 500,00 zł. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Pismem z dnia [...]r. J. S. zwrócił się do tut. Sądu o udzielenie mu wyczerpującej odpowiedzi o podjętych w sprawie decyzjach i czasie ich realizacji. Pismem z dnia [...]r. Sąd wezwał J. S. do jednoznacznego oświadczenia czy wniesione przez niego pismo, o którym mowa powyżej, stanowi wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego. W odpowiedzi J. S. pismem z dnia [...]r. wskazał, że jego zdaniem jest uczestnikiem postępowania od początku albowiem to on zgłosił organom fakt dokonanej samowoli budowlaną. Dlatego, jak oświadczył, składanie dodatkowego wniosku uznaje za cyt. "zbędne i bezzasadne". Wobec jednoznacznego stwierdzenia, iż J. S. uznaje ewentualne złożenie wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika za zbędne i bezzasadne skład orzekający uznał, że wniosku takiego zatem nie złożył, a tym samym kwestia jego ewentualnego dopuszczenia nie mogła być przez Sąd rozpatrywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji. Jej nałożenie nie jest bowiem celem samo w sobie lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się w postaci wykonania nałożonego na niego w przeszłości obowiązku od którego to wykonania zobowiązany się uchyla. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest zatem dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, którym w realiach konkretnego przypadku może być bądź to grzywna w celu przymuszenia bądź też wykonanie zastępcze – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1274/08. W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia o jej wysokości organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, przy tym nie kieruje się możliwościami finansowymi, sytuacją rodzinną czy życiową zobowiązanego a jedynie zasadą skuteczności i celowości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie może zatem stanowić argumentu w sprawie teza, iż grzywna z uwagi na swoją wysokość jest zbyt dolegliwa i nieproporcjonalna do trudnej sytuacji majątkowej strony. Istotą i funkcją grzywny w celu przymuszenia jest bowiem właśnie stworzenie stanu tak znacznego ekonomicznego zagrożenia, aby skłonić stronę, w celu uniknięcia go, do wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku, od którego wykonania się uchyla (stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu). Pomimo powyższych uwag, w świetle których argumenty skargi odwołujące się do ciężkiej sytuacji materialnej nie mogą być uznane za trafne, zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne z przyczyn natury formalnej muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że w myśl art 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowienie z dnia [...]r. nr [...] nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Pominięto bowiem wymóg wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w oznaczonym przez organ terminie, a także wskazania w postanowieniu, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ta wadliwość postanowienia już sama przez się wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku dalszego braku osobistego wykonania przez zobowiązanego. Należy też podkreślić, że choć, jak to powyżej wskazano, grzywna w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy to jednak zasada ta stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny. Także i tego wymogu orzekający w sprawie organ egzekucyjny nie dochował, a rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny pomimo wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł żadnego z nich i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W konsekwencji tymi samymi uchybieniami obarczone jest także zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Za nietrafny uznać należy natomiast zawarty w skardze zarzut ustalenia przez organy wysokości grzywny na podstawie art. 125 § 5 u.p.e.a. (zapewne strona miała na myśli art. 121 § 5 ustawy) pomimo, że przepis ten odnosi się jedynie do budynków. W postanowieniu pierwszoinstancyjnym organ wskazał bowiem w uzasadnieniu wyraźnie, iż nie ustala wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. (choć mylnie przepis ten przywołał w części nagłówkowej), także organ odwoławczy szeroko uzasadnił dlaczego przepis ten ten nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. W ramach podejmowanych czynności organ egzekucyjny rozważy dobór właściwego w stosunku do obecnych realiów sprawy środka egzekucyjnego, a podejmując rozstrzygnięcia zadba o ich zgodność z unormowaniami ustawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,