II SA/Gl 1235/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie 6 załącznika do niej; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 3 i 4 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawę o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). W § 4 tejże uchwały, Rada Miejska postanowiła o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, zaś w świetle § 1, w celu ochrony życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wprowadzono regulamin, stanowiący integralną część uchwały w formie załącznika. Z kolei w pkt 6 regulaminu przewidziano, że naruszenie określonych w nim przepisów podlega karze wymierzonej na zasadach określonych w Kodeksie wykroczeń. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]r. Nadto, obwieszczeniem z dnia [...] r. Prezydent B. ogłosił o wejściu w życie tejże uchwały po upływie 3 dni od ogłoszenia na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Gminy B. Skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu [...] r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zdaniem Prokuratora, kwestionowana uchwała stanowi bowiem konglomerat prawnie nie pasujących do siebie fragmentów. W podstawie jej podjęcia powołano przepisy porządkowe, zgodnie zaś z tytułem traktuje ona o zasadach korzystania z dworca i przystanków, należących bezspornie do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie akt zawiera niepoprawne w przypadku przepisów porządkowych ustalenie dotyczące wejścia w życie uchwały, a ponadto, nie doprecyzowano w pkt 6 załącznika, za naruszenie których konkretnie punktów regulaminu grożą kary. W konsekwencji, uchwała stanowi akt o charakterze mieszanym, co należy zdaniem Prokuratora uznać za niedopuszczalne, zaś naruszenia prawa są na tyle istotne, że przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne ( wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1994 r. sygn. akt SA/Wr 1240/94, LEX nr 26019, wyrok WSA Gliwice z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 252/09). W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Gminy, niezrozumiałe jest przeciwstawienie przepisów porządkowych aktom prawa miejscowego, skoro należą one do tej samej kategorii. Przedmiotowa uchwała reguluje zaś zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Co prawda w pkt 6 regulaminu nie wskazano, za naruszenie których konkretnie przepisów grożą kary określone w Kodeksie wykroczeń, lecz zabieg taki oznacza, że pkt 6 odnosi się do wszystkich przepisów, które wyrażają nakazy lub zakazy. Nadto, Gmina przyznała, że w § 4 przedmiotowej uchwały zawarto błędne określenie terminu wejścia w życie przepisów porządkowych, lecz uchybienie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności jedynie tego przepisu, a nie – całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Aczkolwiek skład orzekający w pełni podzielił argumentację Prokuratora co do naruszenia prawa przez organ gminy przy podjęciu zaskarżonej uchwały, to jednak jedynie niektóre wadliwości należało zakwalifikować do kategorii sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkującego nieważnością uchwały w części. Zdaniem sądu administracyjnego, trafnie zarzucono w skardze, że z uwagi na różny tryb i termin wejścia w życie, niedopuszczalne jest łączenie w jednym akcie przepisów porządkowych z przepisami regulującymi zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. O zakwalifikowaniu aktu do określonej kategorii decydować winna jednak materia w nim uregulowana, a nie – tytuł i powołana podstawa prawna. O ile jednak organ gminy władny jest do podjęcia aktu o charakterze generalnym i umocowanie do działania wynika z przepisu rangi ustawowej, to brak powołania podstawy prawnej nie dyskwalifikuje aktu, jako że nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że uchwała w określonej części jest sprzeczna z prawem tylko z tego powodu. Analiza treści zaskarżonej uchwały i załącznika, stanowiącego integralną jej część, jak też treść odpowiedzi na skargę, prowadzić winna do wniosku, że zawarta w niej regulacja ma podwójny charakter. Po pierwsze, Rada Miejska w B. uchwalając regulamin korzystania z dworca i przystanków komunikacji miejskiej oraz przystanku komunikacji międzynarodowej ( pkt 1 – 5 załącznika ), co jest zresztą zgodne z tytułem aktu, uregulowała zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowienie takich przepisów, stanowiących akty prawa miejscowego, ma umocowanie w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie w § 4 uchwały postanowiono o jej wyjściu w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] Taki tryb wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wynika zaś z treści art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Po drugie, przedmiotowa uchwała zawiera w pkt 6 załącznika przepis porządkowy, przewidujący karę za naruszenie przepisów określonych w regulaminie. Co więcej przywołana podstawa prawna aktu i treść § 1 w części, której Rada powołuje się na cel wprowadzenia regulaminu, a mianowicie względy ochrony życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, wskazuje jednoznacznie, że przepis pkt 6 załącznika został podjęty w trybie art. 40 ust. 4 u.s.g. Jednakże tryb publikacji i wejścia w życie przepisów porządkowych jest odmienny od innych aktów normatywnych z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepisy porządkowe co do zasady wchodzą w życie po upływie 3 dni od ich ogłoszenia. Nadto, z treści art. 14 tej ustawy, wynika obowiązek ich opublikowania zarówno w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu, jak i w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stąd też przepis § 4 uchwały jest sprzeczny z powyższą regulacją ustawową w przypadkach przepisów porządkowych. Co więcej, trafnie wskazano w skardze na nieprecyzyjność zapisu pkt 6 załącznika do uchwały. Wbrew poglądowi Gminy, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, sankcji karnych nie można domniemywać, a ich wprowadzenie dopuszczalne jest jedynie w przypadku przepisów porządkowych, a nie – przepisów innego rodzaju, wymienionych w art. 40 ust. 2 u.s.g. Taki tryb stanowienia przepisów aktów prawa miejscowego, a mianowicie nakaz redakcji tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, wynika też z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że postanowienia pkt 6 załącznika do uchwały, stanowią regulację sprzeczną z prawem, jako że nie określają jednocześnie przypadków, zagrożonych sankcją z Kodeksu wykroczeń, a przewidziany w § 4 uchwały, termin i tryb jej wejścia w życie, narusza art. 4 ust. 3 i art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... Wyjaśnić też przyjdzie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie § 4 uchwały, nie mogłoby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jako że w ten sposób akt ten pozbawiony byłby obligatoryjnego elementu, a mianowicie, postanowienia o trybie i terminie wejścia w życie ( vide : wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08, ONSA i WSA 2009/6/118). Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały, a mianowicie sprzecznego z prawem zapisu pkt 6 załącznika. Pozostałe wady prawne tego aktu, na które zasadnie wskazano w skardze, nie mogą być kwalifikowane jako istotne naruszenia prawne, skutkujące uznaniem aktu za sprzecznego z prawem w pozostałym zakresie. Błędnie powołana podstawa prawna uchwały, a mianowicie przytoczenie przepisów dotyczących postanowienia przepisów porządkowych, nie oznacza bowiem, że organ gminy nie był władny do uregulowania zawartej w niej materii. Co więcej, jest poza sporem, że w istocie zgodnie z tytułem, Rada Miejska w B., podjęła uchwałę co do trybu i zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do czego była umocowana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W tym aspekcie przepis § 4 uchwały jest zgodny z prawem, a mianowicie przewiduje prawidłowy tryb i termin wejścia w życie uchwały jako akt prawa miejscowego ( art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych...). Zdaniem składu orzekającego, nieistotne dla oceny zgodności uchwały z prawem jest odwołanie się w § 1 uchwały do celu jej podjęcia przez posłużenie się terminologią, właściwą do stanowienia przepisów porządkowych. Takie same motywy mogą być wszak przyczyną stanowienia aktów w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Taki zapis w żadnym wypadku nie stanowi o sprzeczności z prawem, skutkującym nieważnością uchwały. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że w skardze nie wskazano na żadne inne względy, dyskwalifikujące postanowienia pkt 1 – 5 załącznika do uchwały, stanowiącego regulamin korzystania z dworca i przystanków. W tym miejscu godzi się też podnieść, że w § 2 uchwały, postanowiono o utracie mocy uchwały tego organu z dnia [...]r. nr [...]. Uchwała ta była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/GL 93/10, w której prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. stwierdzono nieważność aktu w całości. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na niedopuszczalność stanowienia aktów o mieszanym charakterze, lecz także na inne naruszenia prawne, a mianowicie, niejasne odesłania, powtórzenia treści ustawowej, niedopuszczalność regulacji materii kar o których mowa w art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), sprzeczności wewnętrzne, jak też niedopuszczalne statuowanie prawa własności. Wymienione wady prawne zostały wyeliminowane przy ferowaniu zaskarżonej uchwały – poza powieleniem wadliwości co do zawarcia podwójnej regulacji. Stąd też w niniejszej sprawie dopuszczalne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, określonej w pkt 6 załącznika. Wyeliminowanie aktu w tym zakresie doprowadzi do stanu, w którym w obrocie prawnym funkcjonować będzie regulamin korzystania z dworca i przystanków jako obiektów urządzeń użyteczności publicznej. Co prawda, uchwała w tej części w dalszym ciągu dotknięta będzie wadami w postaci błędnej podstawy prawnej i zbędnego przytoczenia w § 1 celu jej podjęcia, jednak naruszenia te nie mogą być kwalifikowane w kategoriach sprzeczności z prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jedynie w części, stwierdzając nieważność pkt 6 załącznika do uchwały. Orzeczenie w tym zakresie oparto na przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę w pozostałym zakresie należało oddalić po myśli art. 151 tej ustawy. Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej uchwały i jej wejście w życie, brak było podstaw do orzeczenia w trybie art. 152 cyt. ustawy o niewykonalności uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Nadto, w świetle art. 200 tej ustawy, nie podlegał rozstrzygnięciu wniosek Gminy o zasądzenie kosztów postępowania, jako że zwrot kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej w razie uwzględnienia skargi. su.