II SA/Gl 1236/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., działający jako pełnomocnik Spółki "A" w W., T. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o numerze [...] zlokalizowanej w S. przy ulicy [...] na działce nr [...] należącej do J. D. Po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie wymienionej powyżej bezobsługowej stacji telefonii komórkowej sieci [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił zakres planowanej inwestycji oraz wskazał, że planowana inwestycja nie powoduje wpływu na środowisko w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Rozpatrując złożony wniosek na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy sąsiedniego terenu, wystąpił o niezbędne uzgodnienia, potwierdzając, że inwestycja ma być realizowana działce [...], będącej własnością J. D. Ustalił, iż na obszarze w odległości [...] m od granic tej działki dominuje zabudowa mieszkaniowa, usytuowany jest też budynek autosalonu. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości [...] m, kolejny w odległości [...] m. Właściciele sąsiednich nieruchomości złożyli w trakcie postępowania liczne protesty w sprawie tak bliskiej lokalizacji stacji telefonii komórkowej, podkreślając, iż pojęcie "oddziaływanie na środowisko musi być rozumiane szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie..". Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy S. działka przeznaczona na inwestycję zlokalizowana jest na terenach planowanych pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego też biorąc pod uwagę istniejącą najbliższą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – budynki niskie oraz niezgodność wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d, lit. e i lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, organ odmówił wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, podkreślając, iż zgodnie z § 5 cytowanego rozporządzenia szczegółowymi uwarunkowaniami związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko są m.in. usytuowanie przedsięwzięcia, rodzaj i skala możliwego oddziaływania. W ocenie organu wskazana przez inwestora lokalizacja stacji narusza wymagania dotyczące przepisów ochrony środowiska i w związku z tym orzeczono jak w sentencji. W wyniku złożonego przez Spółkę "A" odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei w myśl art. 53 ust. 3 ustawy, przed wydaniem decyzji właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Z kolei zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podzieliło zastrzeżenia zgłoszone przez Spółkę w odwołaniu, a mianowicie potwierdziło, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił wyczerpująco zajętego stanowiska w sprawie. Określenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, jest zbyt ogólne i nie może stanowić podstawy odmowy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, uwzględniając przepisy art. 72 wymienionej powyżej ustawy, przed wydaniem decyzji powinien zasięgnąć opinii organu właściwego w sprawach ochrony środowiska (na podstawie art. 63 ust. 1 pkt b tej ustawy). Po zwrocie akt, organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie wymienionej powyżej bezobsługowej stacji telefonii komórkowej sieci [...]. W uzasadnieniu określając zakres inwestycji objętej wnioskiem (budowa stalowej wieży kratowej o wysokości [...] m oraz urządzeń technicznych umieszczonych w trzech szafach – wielkości [...] - ustawionych u podnóża wieży na konstrukcji stalowej niepołączonej trwale z gruntem) stwierdził, iż okoliczni mieszkańcy złożyli zbiorowy protest przeciwko tej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, w którym podnieśli kwestię spadku wartości wszystkich nieruchomości w obrębie takiej stacji oraz wskazali, iż strefa pierwszych [...] m od nadajnika nazywana jest na świecie "strefą śmierci", podczas gdy wszystkie ich domy znajdują się w odległości znacznie mniejszej od masztu planowanej stacji. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy S. liczne protesty lokalnej społeczności dają podstawę do stwierdzenia, że cel inwestycji, określany mianem celu publicznego, nie znajduje akceptacji społecznej. Postępowanie uzupełniono uzyskanymi opiniami – tj. opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska potwierdzającą, iż planowana inwestycja nie należy ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz opinią Państwowego Inspektora Sanitarnego, które potwierdziły, iż w sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonana analiza obszaru w odległości [...] m od granic działki [...] objętej wnioskiem wykazała, że na sąsiedniej nieruchomości usytuowany jest budynek autosalonu, miejsca postojowe oraz ulica Będzińska, a w pobliżu znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe oraz drogi publiczne i dojazdowe. Najbliższe lokalizacje budynków mieszkalnych od inwestycji to [...] i [...] m. Nadto pobliska zabudowa jest niska - do [...] m. W takich okolicznościach lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o wysokości [...]m pogorszy walory krajobrazowe w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Wskazana przez inwestora lokalizacja stacji narusza więc art. 54 pkt 2 lit a i lit d ustawy w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik inwestora - Spółki z o.o. "A" z siedzibą w W. Zarzucając decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktów, na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepisami odrębnymi w jego rozumieniu jest art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d ustawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji w postaci budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] został wniesiony w dniu [...] r., podczas gdyż pierwsza odmowna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. wydana została w dniu [...]r, następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., by po kolejnym rozpatrzeniu sprawy (ponad półtora roku od daty złożenia wniosku), organ pierwszej instancji ponownie odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji, podając te same argumenty. W ocenie Skarżącej nie mają one pokrycia w obowiązujących przepisach prawa, a decyzja wydana została zarówno z naruszeniem przepisów procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji nie zrealizował bowiem dyrektywy art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jest kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stanowi on, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można bowiem uznać by przepisem odrębnym, był powołany przez organ art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d ustawy. Przedmiotowa decyzja jest w świetle ustawy przykładem aktu związanego, czyli takiego, w którym po zbadaniu stanu faktycznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i takiej niezgodności nie stwierdzając, organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ład przestrzenny nie może stanowić odrębnej i samodzielnej przesłanki wydanej w sprawie odmowy. W tym zakresie skarżąca odwołuje się zarówno do utrwalonego stanowiska doktryny jak i praktyki (odwołując się do konkretnych rozstrzygnięć - m.in. Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.). Skarżąca dodała, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego i nie ma charakteru kształtującego, dlatego nie można uzależniać jej treści od zgodności z normami ogólnymi dotyczącymi ochrony ładu przestrzennego wyrażonymi w art. 1 ust. 2 ustawy (przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz liczne komentarze i artykuły). Reasumując skarżąca odwołując się treści art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, iż jasno z niego wynika, iż ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym rozstrzygnięcia tego organu. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez przepisy Kodeksu jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Zatem w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy winien wydać decyzję uchylającą w całości kwestionowane rozstrzygnięcie i orzec w tym zakresie, co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego dotychczasowego postępowania, Kolegium potwierdziło, iż w orzecznictwie sadów administracyjnych nakazu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie można traktować jako przepisu bezpośrednio obowiązującego. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym tych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują je przepisy szczególne (Kolegium przywołało w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r. sygn.. akt II OSK 423/07, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 117/08). Jednocześnie Kolegium wskazało, iż zasadą orzekanie organów administracyjnych według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania przez nie decyzji, co dotyczy także organu odwoławczego, który ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). Kolegium dodało, iż w dniu [...]r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która art. 70 zmieniła ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w tym art. 56 uzyskał nowe brzmienie, które powinno być uwzględnione w orzekaniu. Uwzględniając fakt, iż w zaskarżonej decyzji jedynym powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego było pogorszenie walorów krajobrazowych i ładu przestrzennego, co w chwili orzekania przez organ odwoławczy było niedopuszczalne, Kolegium uchyliło kwestionowaną decyzję, stwierdzając, że nie mogło rozstrzygać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z obawy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła, działająca przez pełnomocnika, "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż orzekanie w oparciu o nią stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z normy art. 15 Kodeksu, a w konsekwencji nie zastosowania jej w niniejszym postępowaniu, czyli brak orzeczenia co istoty sprawy. Zarzucając także naruszenie art. 107 §1 i § 3 oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niewyczerpujące wytłumaczenie podstawy prawnej wydanej decyzji a także naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego, mimo, iż zamierzenie inwestycyjne Spółka "A" jest zgodne z przepisami odrębnymi, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniając zgłoszone zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, iż podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, tak pierwszej instancji, jak i odwoławcze, jest podjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego oraz rozpatrzenia merytorycznego sprawy, przedstawiając w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia fakty i dowody udowodnione i stanowiące podstawę przyjętych ustaleń. Jednocześnie stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanej procedury, gdyż w jej treści nie wskazano, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku, lub w znacznej części. Oznacza to, że materiał dowodowy został w tej w sprawie zebrany w sposób wyczerpujący i wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w tych okolicznościach organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania przez ten organ, wobec braku ustawowych tego przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Także bowiem postępowanie odwoławcze zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako postępowanie merytoryczne, co oznacza, że organ odwoławczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach będących przedmiotem postępowania. Na potwierdzenie swych twierdzeń skarżąca odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreślając, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zapadłego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. W analizowanej sprawie Kolegium w ogóle nie wykazało, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 138 § 2 Kodeksu, a tylko w takim przypadku uzasadnione jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazana jako powód uchylenia kwestionowanej decyzji nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawą z dnia 7 maja 2010 r.), bynajmniej takiego działania nie usprawiedliwia. Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji, uwzględniając jednoznacznie brzmiące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz orzec co do istoty sprawy tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącej Spółki popierając i podtrzymując skargę, podkreślił ograniczenia organu odwoławczego, co do możliwości stosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekroczyło w przedmiotowej sprawie zakres kompetencji wynikających z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czyli w istotnym dla danej sprawy zakresie) z powodu czy to braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez organ pierwszej instancji czy też nieprawidłowo przeprowadzonego takiego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Nie jest zatem przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie zmiana obowiązującego stanu prawnego, jeśli nie pociąga ona za sobą wymienionych powyżej skutków i ewentualnych potrzeb przeprowadzenia dotychczasowego postępowania ponownie, a zwłaszcza, gdy w decyzji kasacyjnej nie wskazuje się zakresu i okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia w sprawie. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jak wskazano już powyżej wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzającą art. 138 § 2 Kodeksu. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 1983 r. sygn.. akt II SA 403/83 (zob. ONSA 1983, Nr 1, poz. 38) stwierdzając "organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jego wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego". W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zebrał niezbędny materiał dowodowy i wyjaśnił podnoszone w sprawie wątpliwości. Z kolei organ odwoławczy uchylając zaskarżoną przez inwestora – Spółkę z o.o. "A" – decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – dla bezobsługowej stacji telefonii komórkowej [...] - z powodu zmiany brzmienia art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanego ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług telekomunikacyjnych, nie wskazał, w jakim zakresie w związku z powyższym zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony i czy w ogóle takiego uzupełnienia wymaga. Nie zostało zatem w ten sposób wykazane by organ odwoławczy nie dysponował w istocie pełnym i wyczerpującym materiałem dowodowym, pozwalającym na merytoryczną ocenę sprawy i zajęcia w niej stanowiska co do istoty sprawy. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienie.