II SA/Gl 1237/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] roku Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta P. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( DZ. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), a także art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. – dalej ustawa o utrzymaniu czystości). Skargę na tę uchwałę wniósł pismem z dnia [...] r., przedsiębiorca Z.S. prowadzący Zakład Oczyszczania Miasta z siedzibą w K. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 u.s.g., a skarżący domagał się w niej stwierdzenia niezgodności z prawem § 5 pkt 3 uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zakwestionowany przepis uchwały w ocenie skarżącego podniósł wymagania w stosunku pojazdów przeznaczonych do odbioru odpadów komunalnych. Przedsiębiorca ubiegający się w gminie P. o uzyskanie zezwolenia na wywóz tych odpadów musi bowiem dysponować pojazdami posiadającymi deklarację zgodności WE lub certyfikat CE wymagane ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.). Zdaniem skarżącego to postanowienie zaskarżonej uchwały narusza przepisy art. 7 ust. 3a w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia ( Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33 dalej zwane rozporządzeniem MŚ). Regulacja ta pozostaje także w kolizji z art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2010 r. Nr 155, poz. 1447 ze zm. – przyp. Sąd). Skarżący podał, że skargę poprzedził skierowanym do Rady Miasta P. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym wskazał, że § 5 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały uniemożliwia przedsiębiorcom posiadającym starsze pojazdy (wprowadzone do obrotu przed 2004 r.) skuteczne ubieganie się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odpierania odpadów komunalnych. Uniemożliwia on bowiem tym przedsiębiorcom możliwość konkurowania z innym przedsiębiorcami, przez co stanowi praktykę ograniczającą konkurencję w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ( Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Z odpowiedzi udzielonej na wniesioną skargę wynika, że "Rada Miasta P. w sposób milczący odrzuciła zarzut naruszenia prawa – poprzez brak podjecia stosownej uchwały". Uzasadniając postawione zarzuty Z.S. podał, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części narusza jego uprawnienie do podjęcia koncesjonowanej działalności w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu gminy i miasta P.. W oparciu o tę uchwałę wydawane są bowiem zezwolenia burmistrza na prowadzenie opisanej działalności gospodarczej. Uchwalony przez Radę Miasta P. przepis nakładający na przedsiębiorcę obowiązek dysponowania pojazdami posiadającymi deklaracje zgodności WE lub certyfikat CE, godzi jednocześnie w unormowania wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W oparciu o przepis art. 7 ust. 3a pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o dobieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w szczególności powinna określić wyposażenie techniczne niezbędne do wykonywania tego zadania. Określając te wymagania rada winna respektować również przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia MŚ, wymagania dotyczące przedsiębiorców winny być określone w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakwestionowany przepis zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty narusza zaś te zasady, przy czym organ nie uzasadnił dlaczego go wprowadził, skoro na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej dopuszczone do przewozu są także pojazdy, które nie spełniają wskazanego w uchwale warunku, gdyż zostały dopuszczone do ruchu przed wejściem w życie przepisów ustawy o systemie zgodności. W odpowiedzi na skargę Gmina P., zastępowana przez radcę prawnego D.P. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Burmistrza Miasta P., wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie zaskarżona uchwała jest zgodna w całości z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości, jak i z innymi aktami prawnymi. W ocenie Gminy przepisy art. 7 ust. 3a, jaki art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości dają delegację do podjęcia przez radę gminy odpowiednich uchwał i nie można ich skutecznie kwestionować. Odnośnie zapisu zamieszczonego w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Gmina podkreśliła, że ma on na celu preferowanie podmiotów dysponujących nowoczesnym sprzętem, który w mniejszym stopniu zatruwa środowisko naturalne. Jednocześnie – zdaniem gminy - skoro warunek ten postawiony został wszystkim potencjalnym wnioskodawcom to nie wywiera on negatywnego wpływu na konkurencję. Przepisy dotyczące norm zgodności WE i CE są zaś przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie Polski i nie można czynić zarzutu, że organ je stosuje. Ponadto Gmina P. zarzuciła wniesienie skargi z uchybieniem 60 dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Wskazała, że skarżący skierowane do Rady Miasta wezwanie do usunięcie naruszenia prawa nadał w placówce pocztowej w dniu [...] roku, natomiast skargę nadał w placówce pocztowej dopiero w dniu [...] roku. W piśmie procesowym z dnia [...] roku pełnomocnik skarżącego, radca prawny A. K-P., podtrzymała żądania skargi. Odnosząc się do zarzutu Gminy dotyczącego uchybienia terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazała, że termin ten liczy się od daty doręczenia wezwania organowi, co miało miejsce w dniu [...] roku, a nie od daty nadania tego wezwania na poczcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała podjęta została bez wątpienia w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem spełniony został pierwsza z przesłanek umożliwiających jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Skarżący spełnił także drugi warunek wynikający z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwał bowiem Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. W ocenie Sądu skarżący wykazał również swój interes prawny we wniesieniu skargi. Zaskarżona uchwała bowiem dotyczy sfery przysługujących mu praw i obowiązków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W związku zaś z tym, że Rada nie odpowiedziała na to wezwanie w sprawie zastosowanie znalazło unormowanie wynikające z art. 53 § 2 p.p.s.a. W tej kwestii powołać należy uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, [w:] ONSAiWSA 2007/3/60. Zgodnie z pierwszą tezą przywołanej uchwały przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle zaś drugiej tezy tej uchwały skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Tym samym skoro skarżący swoje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował do Rady Miasta P. w dniu [...] roku, a Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie to należało uznać, że skarżący wnosząc skargę w dniu [...] roku zachował 60 dniowy termin do jej wniesienia. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. uznać należy zasadność skargi Z.S.. Wskazać jednocześnie przyjdzie, że Sąd nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a. ) uznał niezgodność z prawem także innego, niezaskarżonego postanowienia kontrolowanej uchwały, a to jej § 8 pkt 2 nakładającego analogiczne wymagania dotyczące posiadania deklaracji zgodności WE lub certyfikatu CE w stosunku do pojazdów stosowanych do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Aktualne brzmienie przepisu art. 7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu czystości, ustalone art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.,) rozwiało występujące dotychczas w orzecznictwie wątpliwości, co do charakteru aktu prawnego wydawanego na jego podstawie. Przekazanie organom stanowiącym gmin kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wskazuje bowiem, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego ( por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 1/09, [w:] LEX NR 529485 Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W szczególności art.7 ust. 3a pkt 1 ustawy nakazuje uwzględnić przez radę w tej uchwale "opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań". W świetle tego unormowania organ stanowiący gminy został umocowany do określenia w przedmiotowej uchwale jedynie niezbędnego wyposażenia, jakim winni dysponować przedsiębiorcy ubiegający się o odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada Miasta P. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła także przepisy rozporządzenia MŚ. Przepis § 2 ust.1 pkt 1 tego rozporządzenia nakazuje bowiem określać wymagania obejmujące opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące m. in. pojazdów "w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniajacy dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Rada Miasta P. nakładając na przedsiębiorców ubiegających się o przedmiotowe zezwolenie obowiązek dysponowania pojazdami posiadającymi deklaracje zgodności WE lub certyfikaty CE wymagane ustawą o systemie zgodności przekroczyła tym samym zakres upoważnienia ustawowego zawartego art. art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości oraz naruszyła przepisy rozporządzenia MŚ. Zauważyć przyjdzie także, że unormowania wynikające z ustawy o systemie zgodności dotyczą zasad wprowadzania do obrotu lub oddawania do użytku wyrobów natomiast nie wprowadzają one zakazu użytkowania wprowadzonych już do obrotu wyrobów nie posiadających deklaracji zgodności WE lub cerytikatu CE. Ustawa o systemie zgodności nakłada bowiem na producenta czy upoważnionego przedstawiciela tego producenta, a nie na nabywcę czy użytkownika takiego wyrobu obowiązek poddania wyrobu lub procesu jego wytwarzania ocenie zgodności z zasadniczymi wymaganiami albo szczegółowymi wymaganiami określonymi na podstawie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o systemie zgodności albo zasadniczymi i szczegółowymi z wymaganiami określonymi w odrębnych ustawach( art. 8 ust. 1 ustawy). Pozbawiając przedsiębiorców posiadających dopuszczone do ruchu pojazdy służące do odbierania odpadów oraz do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które nie zostały poddane ocenie zgodności z zasadniczymi wymaganiami określonymi w dyrektywach Wspólnoty Europejskiej, uchwalonych zgodnie z zasadami zawartymi w uchwale Rady Unii Europejskiej z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie nowego podejścia do harmonizacji technicznej oraz normalizacji – zwanych dyrektywami nowego podejścia, bądź też ze szczegółowymi wymaganiami, które powinien spełniać wyrób określonymi w aktach prawnych Wspólnot Europejskich innych niż dyrektywy nowego podejścia, Rada Miasta P. naruszyła także przepisy ograniczające konkurencję oraz utrudniła dostęp do rynku usług. Rada wprowadzając § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 pkt 2 do uchwały w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie miasta P. naruszyła tym samym unormowanie wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej nie może bowiem żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków nieprzewidzianych przepisami prawa. Dodatkowo dostrzec należy, że ustalając w § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 pkt 2 uchwały wymogi jakim powinny odpowiadać pojazdy odbierające odpady komunalne oraz pojazdy stosowane do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych Rada Miasta P. odwołała się do nieobowiązującego w dacie podjęcia tej uchwały brzmienia art. 5 pkt 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności. Na mocy art. 1 pkt 4 lit a oraz art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o systemie zgodności oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 249, poz. 1834) przepisom tym zostało bowiem nadane nowe brzmienie. Od dnia 7 stycznia 2007 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej) ustawa o systemie zgodności nie posługuje się już terminologią dotyczącą oznakowania CE (terminem posługują się jedynie rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy). Nawiasem mówiąc także do dnia 7 stycznia 2007 r. omawiana ustawa nie posługiwała się terminami "deklaracja zgodności WE" ani też "certyfikat CE zgodności" lecz odpowiednio "deklaracją zgodności" i "oznakowaniem CE" . Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził na podstawie art. 147 p.p.s.a. nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).