II SA/Gl 1237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat adiacenckich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 2. W dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie Gminy K.. Uchwała, jak wynika z jej części nagłówkowej, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 267, zwanej dalej: u.s.g.), a także art. 98a oraz art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała składa się z 4 paragrafów, z czego pierwsze dwa mają charakter merytoryczny. W § 1 przedmiotowej uchwały Rada określiła stawki procentowe opłaty adiacenckiej. Natomiast w § 2 wskazała, że określone co do wysokości opłaty partycypacyjne na rzecz rozwoju infrastruktury technicznej uznaje się za spełnienie warunku daniny publicznej określonej ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami przewidującej opłaty adiacenckie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]ego z 2009 r., Nr 174, poz. 3210. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 1 oraz art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podniósł, iż skarżona uchwała ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (wyrok TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986/1/1). W dalszym ciągu wywodów Wojewoda [...] i wskazał zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicję opłaty adiacenckiej podnosząc, że opłata ta stanowi formę daniny publicznej ponoszonej przez właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, a jej celem jest ich udział w partycypacji budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że wnoszenie opłat adiacenckich to jedyna dopuszczalna forma, w jakiej właściciele nieruchomości mogą zostać zobligowani do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie można zatem przymuszać ich do ponoszenia kosztów budowy tych urządzeń w innej formie, przykładowo tak zwanych "opłat partycypacyjnych". Możliwe są co prawda dobrowolne wpłaty właścicieli nieruchomości na budowę określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ale już uzależnienie budowy tych urządzeń od wniesienia takich "dobrowolnych wpłat" jest niezgodną z prawem formą przymuszenia do uczestniczenia w kosztach wybudowania tych urządzeń. Nie jest również dopuszczalne, jak uczyniła to Gmina K., uznanie, że opłaty partycypacyjne w określonych przez Gminę wysokościach będą zaliczane jako "spełnienie warunku daniny publicznej określonej ustawą o gospodarce nieruchomościami przewidującej opłaty adiacenckie", co oznacza nic innego, jak tylko zwolnienie podmiotów zobowiązanych do opłaty adiacenckiej z części tej opłaty w wysokości wniesionej opłaty partycypacyjnej. Wojewoda podkreślił następnie, że wymienione wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważniają radę gminy do wydania aktu wykonawczego do ustawy, w formie aktu prawa miejscowego, w którym rada określa wysokość stawek procentowych opłaty adiacenckiej obowiązującej na obszarze gminy. W przyznanej ww. przepisami delegacji dla rady gminy nie mieści się upoważnienie do uznania przez radę opłat partycypacyjnych na rzecz rozwoju infrastruktury technicznej za spełnienie warunku daniny publicznej określonej ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami przewidującej opłaty adiacenckie. Wojewoda zaakcentował nadto, że upoważnienie wójta do ustalenia opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej oraz zasady jej ustalania, wynikają wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98a ust. 1- 4 oraz art. 145-148b ustawy. Rada gminy nie posiada kompetencji do decydowania o tym w uchwale, tak jak to uczyniła mocą § 2 kwestionowanej uchwały. Do uprawnień wójta należy również możliwość rozkładania, na wniosek właściciela nieruchomości, opłaty adiacenckiej na raty - art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który umożliwiałby udzielanie zniżek w opłacie adiacenckiej. Zniżek takich nie może zatem stosować wójt, w ramach swoich uprawnień wynikających z prawa do ustalania wysokości opłaty adiacenckiej, a tym bardziej nie może ich kreować rada gminy w uchwale ustalającej wysokość stawek opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Gminy K. na etapie prac nad projektem uchwały dostrzegła problem wynikający z faktu, iż bardzo wielu mieszkańców gminy dobrowolnie uczestniczyło w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wnosząc na ten cel darowizny na rzecz gminy. Po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Rady Gminy, osoby te byłyby ponownie obciążone kosztami opłat adiacenckich. Aby uniknąć takiego podwójnego obciążenia mieszkańców, Rada Gminy wprowadziła do uchwały zapis § 2 o uznaniu opłat partycypacyjnych na rzecz rozwoju infrastruktury technicznej za spełnienie warunku daniny publicznej określonej ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami przewidującej opłaty adiacenckie. Zaskarżony § 2 uchwały miał więc charakter przepisu wprowadzającego stawki opłaty adiacenckiej. W świetle powyższego Wojewoda [...] bezzasadnie zarzuca, iż Rada Gminy niejako przymusza mieszkańców do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w formie wnoszenia opłat partycypacyjnych. Gmina nigdy też nie uzależniała budowy określonych urządzeń infrastruktury od wniesienia opłat partycypacyjnych. Bezzasadnie Wojewoda [...] przypisuje nadto Radzie Gminy intencję wywierania wpływu na wysokość opłat adiacenckich. Wysokość opłat partycypacyjnych o których mowa w § 2 uchwały pokrywa się z wielkością opłat adiacenckich, wymierzanych na podstawie opinii rzeczoznawcy. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że zaskarżona uchwała w części określonej w § 2 uchwały umożliwia udzielenie zniżek w opłacie adiacenckiej. Wójt wskazał nadto, że zaskarżony § 2 uchwały nie ma niekorzystnego wpływu na dochody gminy z tytułu opłat adiacenckich, bowiem zaliczając opłaty partycypacyjne na poczet opłat adiacenckich gmina nie ponosi kosztów opinii rzeczoznawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego w tym akty prawa miejscowego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej wskazany w skardze § 2 przedmiotowej uchwały. W pełni podzielić należy bowiem przekonanie Wojewody [...], iż Rada Gminy K. w paragrafie tym wykroczyła poza sformułowaną w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami delegację ustawową, a to ten właśnie przepis stanowił, jak to wskazała Rada, podstawę prawną uchwały. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 98a ust. 1 "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości". Z woli ustawodawcy rada gminy została zatem upoważniona i jednocześnie zobligowana do wskazania w uchwale jedynie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie zaś innych aspektów związanych z naliczaniem opłaty bądź, jak to ma miejsce w przedmiotowej uchwale, ze zwalnianiem z obowiązku jej uiszczenia osób, które w przeszłości uiściły opłatę partycypacyjną. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 1 uzupełnia konstytucyjne granice stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jednoznacznie określając, że nie mogą one wykraczać poza upoważnienia ustawowe. Zgodnie z powyższym niedopuszczalnym jest, by przepisy prawa miejscowego wykraczały poza unormowanie ustawowe. Przepis wykonawczy może bowiem z samej swojej natury jedynie "wykonywać" ustawę realizując zawarte w niej upoważnienie, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem upoważnienia. Traci bowiem wtedy swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza upoważnienie ustawowe. W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione wskazane w odpowiedzi na skargę argumenty Wójta Gminy K. wywodzącego, iż bardzo wielu mieszkańców gminy dobrowolnie uczestniczyło w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wnosząc na ten cel darowizny na rzecz gminy, a obecnie, gdyby nie kwestionowany w uchwale passus, osoby te byłyby ponownie obciążone kosztami opłat adiacenckich. Argumenty te, z punktu widzenia ekonomicznego i społecznego zapewne racjonalne nie mogły bowiem zmienić faktu, iż Rada Gminy nakazując uznawać opłaty partycypacyjne na rzecz rozwoju infrastruktury technicznej za spełnienie warunku daniny publicznej w postaci opłaty adiacenckiej wykroczyła poza granice ustanowionego w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienia. Wobec stwierdzenia niezgodności z prawem § 2 zaskarżonej uchwały, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził jego nieważność. Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej części uchwały, której nieważność stwierdził albowiem wstrzymanie wykonania nie dotyczy przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 152 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a.).