II SA/Gl 1241/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości oznaczonej jako działka [...] KW [...] – gm. kat. A., położonej przy ulicy [...] – jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 321 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. , Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. [...] m² B.W. z przeznaczeniem na kiosk totolotek. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy samorządowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Podkreślił, że wydzierżawienie nieruchomości następuje według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 37 ust. 1 tej ustawy nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, przewidujących możliwość odstąpienia od przetargu. Do przepisu tego odsyła art. 37 ust. 4, stanowiąc , iż przepis ust. 1 stosuje się także przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony, a zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zbycia nieruchomości mogą wyrazić wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik. W ocenie Wojewody analiza przepisu art. 37 ust. 4 ustawy (zwłaszcza zdania drugiego) musi prowadzić do wniosku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy lub najmu w konkretnych, zindywidualizowanych przypadkach, a ich katalog należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1 tego artykułu, ale także z ust. 2 i ust 3 przepisu. Tym samym, zdaniem Wojewody, katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego zawarcia umowy np. dzierżawy, ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym przepisie art. 37 ust. 3 ustawy. W przypadku kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej B. nie zachodziła sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia zgody przez Radę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Przedmiotowa nieruchomość nie została bowiem przeznaczona na żaden z celów, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, lecz na prowadzenie kiosku typu totolotek. Z tej też przyczyny, w opinii Wojewody, Rada Miejska nie była uprawniona do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia tej nieruchomości na czas nieoznaczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta B. reprezentujący Gminę B., zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte przed złożeniem przez zainteresowaną Gminę wyjaśnień w sprawie oraz naruszenie art. 37 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu postanowień ust. 3 zdanie drugie, pomimo wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż "przepis art. 37 ust. 4 należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1 lecz również z odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy", wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdził, że Rada Miejska w B., wyrażając zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony części nieruchomości o pow. [...] m² oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ulicy [...] w B. z B.W., jako podstawę swego działania wskazała art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odsyła do ust. 2 i ust. 3 tego przepisu. Przesłanki wynikające z treści zdania drugiego ust. 3 tego artykułu, stosowane zgodnie z ust. 4 zostały zachowane przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie B.W. była dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości od [...], umowę zawarto na okres [...] lat i wykonała na tej nieruchomości roboty budowlane na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z dnia [...] Nr [...]. Pismem z dnia [...] wystąpiła z wnioskiem o ponowne zawarcie umowy dzierżawy i był to jedyny wniosek, gdyż żadna inna osoba nie ubiegała się o zawarcie umowy dzierżawy tej nieruchomości. W tych okolicznościach Rada Miejska, działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosując odpowiednio ust. 1, a na jego podstawie ust. 3 wymienionego artykułu, mogła wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do wskazanych uchybień proceduralnych w zakresie prowadzonego postępowania nadzorczego i zarzutu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bezpośrednio po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a przed zapoznaniem się z wyjaśnieniami skarżącego, wyjaśnił, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało w dniu [...], zaś rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...]. Dodał jednocześnie, że wskazany zarzut nie może być przesłanką domagania się uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia, o ile fakt ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a w rozpatrywanej sprawie treść zawiadomienie nie odbiega w istotny sposób od samego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik Wojewody [...] potrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, dodając, że także wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb, o którym mowa w zdaniu drugim ust. 3 art. 37 ustawy, jest możliwy na cele, o których mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm.) stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z uwagi na naruszenie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.). Ze stanowiskiem organu nadzoru zaprezentowanym w tym rozstrzygnięciu nadzorczym skład orzekający się nie zgodził, stwierdzając błędną interpretację przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 37 ust. 4 w związku ze zdaniem drugim ust. 3 tego artykułu ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem wynikającym z zapisów ust. 2 i ust. 3. Z treści powyższych przepisów wynika, że zasadą przy zbywaniu nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, jest tryb przetargowy. Przepisy ust. 2 i ust. 3 tego artykułu zawierają wyjątki od ustanowionej w ust. 1 generalnej zasady. W ust. 2 wymieniono przypadki, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej z mocy prawa, a w ust. 3 umożliwiono wojewodzie – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej radzie lub sejmikowi – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od obowiązku przetargowego zbycia (zdanie pierwsze) lub sprzedaży (zdanie drugie) nieruchomości po spełnieniu warunków dokładnie wskazanych i określonych w tym przepisie. W zdaniu trzecim dodatkowo podano, iż wojewoda albo rada lub sejmik może skorzystać z tej możliwości tylko wtedy, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się tylko jeden podmiot spełniający powyższe warunki, czyli w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot obowiązuje tryb przetargowy. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 cytowanej ustawy przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a wojewoda albo rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z unormowania tego wynika odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1, co oznacza odpowiednie stosowanie także ust. 2 i ust. 3 tego artykułu. Orzekając w sprawie zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 wyjaśnił, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Wskazany przepis art. 37 ust. 3 ustawy określa jednak dwa przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Pierwszy - określony w zdaniu pierwszym - dotyczy zbycia nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Drugi – ze zdania drugiego- odnosi się do zbycia w postaci sprzedaży nieruchomości, gdy o sprzedaż występuje osoba, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Treść tego zapisu oznacza, że rada gminy w stosunku do umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, może podjąć uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości także w odniesieniu do dotychczasowego dzierżawcy, gdy ten spełnia warunku określone w zdaniu drugim. Nie można, w opinii składu orzekającego, podzielić poglądu Wojewody [...], który uzasadnia, iż sprzedaż nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy bez przetargu możliwa jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym. W ocenie Sądu analiza wymienionych przepisów prowadzić musi do wniosku, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy zawiera dwie niezależne od siebie możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od obowiązku zastosowania trybu przetargowego, a mianowicie – w zdaniu pierwszym – w odniesieniu do nieruchomości mających służyć przede wszystkim celom publicznym, czyli m.in. przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, a w zdaniu drugim – w przypadku sprzedaży nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy po spełnieniu określonych warunków, czyli dzierżawie zabudowanej (na podstawie zezwolenia na budowę) nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej na co najmniej dziesięć lat. W obu przypadkach występuje jeszcze jeden warunek, a mianowicie możliwość odstąpienia od trybu przetargowego jest wyłączona, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Reasumując należy wskazać, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony także osobie, która dzierżawi tę nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, a o zawarcie umowy ubiega się wyłącznie dotychczasowy dzierżawca. W ocenie Sądu spełnienie, wymienionych w zdaniu drugim ust. 3 art. 37 ustawy, warunków stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Realizacja celów publicznych (o których mowa w zdaniu pierwszym tego ustępu) jest, jak wspomniano powyżej, samodzielną przesłanką, nie połączoną z z dzierżawą nieruchomości, nie ma więc potrzeby wykazywania, że dotychczasowy dzierżawca realizować będzie te cele. W rozpoznawanej sprawie z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy B. wystąpiła B.W., która na podstawie umowy zawartej w dniu [...] dzierżawiła tę nieruchomość przez [...] lat, a w trakcie trwania tej umowy, na mocy udzielonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] pozwolenia na budowę, wykonała na nieruchomości roboty budowlane obejmujące budowę kiosku przemysłowego. Dodatkowo należy wskazać, że pismem z dnia [...] wystąpiła ona o przedłużenie wskazanej powyżej umowy dzierżawy i była jedynym podmiotem występującym z takim wnioskiem w tej sprawie. Wobec powyższego stwarzało to podstawę do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy w oparciu o art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 powoływanej ustawy. Z tych wszystkich powodów, uznając, że wbrew stanowisku Wojewody [...] w analizowanej sprawie nie ma potrzeby odnoszenia się do przesłanek zawartych z zdaniu pierwszym ust. 1 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako naruszające prawo podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy należało orzec, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 wymienionej ostatnio ustawy.