II SA/Gl 1251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 19 maja 2008 r. w Urzędzie Miasta J. na dachu budynku przy ulicy [...] w J. na działce [...] został zlokalizowany maszt bezprzewodowej stacji przekaźnikowej [...] o oznaczeniu [...]. W wyniku pisma [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. zostało wszczęte postępowanie administracyjne - w pierwszej kolejności w sprawie wstrzymania z urzędu prac budowlanych, a następnie wydania nakazu rozbiórki tej stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie prowadzone było zarówno przed organami architektoniczno- budowlanymi jak i przez organami nadzoru budowlanego. W wyniku postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. organ ten umorzył postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej (bezprzewodowej stacji przekaźnikowej) operatora sieci [...] kod stacji [...] usytuowanej ona dachu pawilonu przy ulicy [...] w J., wybudowanej na podstawie zgłoszenia z dnia 19 maja 2008 r. przez [...] Spółkę z o.o. w W. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu m.in. opisano przedmiotową stację jako składającą się z masztu antenowego i konstrukcji wsporczej oraz urządzenia sterującego (szafy telekomunikacyjnej), a po przedłożeniu przez inwestora oceny technicznej wraz z inwentaryzacją techniczną (obowiązek ten nałożono nań odrębnym postanowieniem) oraz stanowiska Prezydenta Miasta J. stwierdzającego, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do żadnego z przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 1999, poz. 1227 ze zm.) i tym samym nie podlega procedurze oceny oddziaływania na środowisko – uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także po stwierdzeniu przez organ, że inwestycja znajduje się w obszarze, gdzie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przyjęte przez Prezydenta Miasta J. zgłoszenie sugeruje, że inwestycja ta zgodna jest z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ostatecznie rozstrzygnięto, że przedłożone w sprawie dokumenty nie potwierdzają ani zagrożenia, ani naruszenia obowiązujących przepisów, a zatem brak jest podstaw do wydania wnioskowanego nakazu rozbiórki stacji. Wobec możliwości legalizacji zrealizowanej inwestycji postępowanie w sprawie rozbiórki uznano za bezprzedmiotowe, a wobec powyższego, w ocenie organu, należało je umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Zarzucając decyzji naruszenie art. 3 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z § 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie zaliczenie przedmiotowej inwestycji do katalogu zawartego w tym rozporządzeniu, naruszenie art. 3 pkt 6 oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezprawne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja w całości została zainstalowana na istniejącym obiekcie, naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ustawy Prawo budowalne poprzez pominięcie tych przepisów oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż wniosek o wydanie decyzji o rozbiórkę winien zakończyć się umorzeniem postępowania a nie odmową, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Prezes Zarządu Stowarzyszenia podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji z dnia [...] r. stwierdziło, iż na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycje celu publicznego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokowane są na podstawie decyzji o lokalizacji celu publicznego, a po dopuszczeniu się samowoli ustalenie takiej lokalizacji jest niedopuszczalne. W ocenie odwołującego się organ nadzoru zobowiązany był w takiej sytuacji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę stacji bazowej. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez Prezydenta Miasta J. w sprawie braku obowiązku przedstawienia w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazał, iż został on wyłączony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. od załatwienia sprawy, a zatem powoływanie się na jego opinię jest niedopuszczalne. W stosunku do naruszeń prawa materialnego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślono iż projekt budowlany i złożona dokumentacja potwierdzają, że planowana inwestycja to "budowa obiektu na istniejącym obiekcie budynkowym – stacji bazowej telefonii komórkowej, będącej obiektem nadawczo –odbiorczym, który – jak wynika z projektu konstrukcyjno-budowlanego składa się szafy z urządzeniami sterującymi i aparaturą nadawczą umieszczonych w specjalnej stalowej platformie". Odwołujący dodał, iż organ nadzoru budowlanego nie ustalił jakiego zgłoszenia dokonał inwestor i jaki zakres prac to zgłoszenie obejmowało, a jaki został faktycznie zrealizowany. Podkreślił, że to właśnie anteny sektorowe nadają inwestycji cech celu publicznego. Za niedopuszczalne w końcu uznał odwołujący umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy orzekający w sprawie organ powinien był ewentualnie "wydać decyzję odmawiającą zastosowania nakazu rozbiórki". W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu, po dokładnym przedstawieniu toku dotychczasowego postępowania organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem bądź wszczęcia postępowania (pkt 1), bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W realiach przedmiotowej sprawy, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie, powołując się na art. 31 Kodeksu, wniosło o wszczęcie postępowania administracyjnego, formułując jednocześnie żądanie "wstrzymania z urzędu prac budowlanych oraz wydania nakazu rozbiórki". Organ powiatowy wszczął najpierw postępowanie w sprawie odstępstw od dokonanego zgłoszenia i umorzył je, a następnie (w maju 2009r.) wszczął niniejsze postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, którą zakończył kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją. Nie wydał jednak w sprawie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. [...] Stowarzyszenie [...] z mocy przepisów prawa uzyskało prawa strony w postępwoaniu, a zatem także i legitymację odwoławczą. Organ pierwszej instancji zawiadomił je o wszczęciu postępowania, dopuścił do przeprowadzanych czynności, a także doręczył końcowe rozstrzygnięcie. Pomimo zatem braku formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do meritum sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji dokonał w zasadzie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie wypełniając jednak ciążącego na nim obowiązku dokonania subsumcji, tj. przyporządkowania tego stanu faktycznego do sformułowanych, w wyniku wykładni, przepisów normy prawnej. Organ nie ustalił, czym w sensie prawnym jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii, a ustalenie to determinuje przyjęcie właściwego trybu postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie jest bowiem prawidłowa tylko w przypadku, gdy organ ponad wszelką wątpliwość wykaże, że brak jest podstaw do prowadzenie postępowania w jakimkolwiek przewidzianym prawem trybie. Nadto, przy założeniu, że organ prowadził postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, to w przypadku braku podstaw do wydania wnioskowanego przez organizację społeczną nakazu rozbiórki, winien wydać decyzję odmawiającą wydania takiego nakazu. Dokonując analizy wykonanych prac budowlanych, organ odwoławczy stwierdził, że ich legalność należy ocenić według przepisów obowiązujących w dacie ich realizacji. Stąd też niezbędna konieczność prawidłowego zinterpretowania art. 30 ust. 2 pkt b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, iż w przypadku budowy całej stacji bazowej wraz z realizacją masztów stabilizowanych linami, montażem anten lub ewentualną adaptacją pomieszczenia budynku, na dachu którego jest realizowana inwestycja, to takie zamierzenie inwestycyjne wykracza poza pojęcie "instalacji na obiektach budowlanych urządzeń" emitujących pola magnetyczne i wymaga uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa stacja bazowa stanowi budowlę i samowolna jej realizacja, co do zasady, obliguje organ do przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Jakkolwiek inwestor dokonał zgłoszenia, to w orzecznictwie podnosi się, iż błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Stąd też w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ocenić całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalić i ocenić zamiar inwestora i przeprowadzić właściwe postępowanie, a jedną z pierwszych czynności, jaką powinien wykonać organ nadzoru w związku z wszczęciem postępowania, to ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Niezbędne jest to do dokładnego oznaczenia stron niniejszego postępowania. W tym zakresie organ powiatowy nie sprostał ustawowym wymogom, przyjmując, iż jedyną stroną prowadzonego postępowania jest tylko inwestor. Niewątpliwie stroną postępowania będzie także właściciel budynku, na którym posadowiona jest stacja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na które przedmiotowa stacja oddziałuje lub może oddziaływać. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wobec charakteru koniecznych do wykonania w przedmiotowej sprawie czynności, należało na mocy przywołanego art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia [...] Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do dalszego kontynuowania postępowania, naruszenia art. 6 Kodeksu w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy na podstawie i w granicach prawa, naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi budowę, a co za tym idzie nie będzie miała doń zastosowania norma art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.a cytowanej ustawy Prawo budowlane oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie odwołania [...] Stowarzyszenia [...] które nie było stroną postępowania ani podmiotem działającym na prawach strony wobec niezastosowania w sprawie art. 31 § 1 i § 2 Kodeksu, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości względnie stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, iż spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej Spółki, skoro nie została ona wymieniona w przywołanym powyżej art. 3 pkt 3, to może być zakwalifikowana jako budowla tylko w przypadku wykazania jej podobieństwa do którejś z wymienionych przez ustawodawcę w tym przepisie. Dokładna analiza tego przepisu musi jednak prowadzić, w ocenie skarżącej, do wniosku, że stacje bazowe telefonii nie charakteryzują się cechami zbliżonymi do budowli. Stacje te są w istocie wyspecjalizowanymi instalacjami urządzeń i anten nadawczo-odbiorczych, o których ustawodawca wspomina w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a w związku z tym nie mogą być uznane za budowle. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołała się skarżąca do orzecznictwa sadów administracyjnych, a także przywołała zmianę przepisów po dniu 17 lipca 2010 r. potwierdzającą powyższą interpretację. Zwracając uwagę na naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżąca Spółka podniosła, że organ nie uzasadniając swojego stanowiska nie dokonał subsumpcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy, nie uzasadnił dlaczego w tej konkretnej sprawie uznał, że ma do czynienia z budową stacji bazowej a nie instalacją urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej okoliczności te wskazują, że organ odwoławczy naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż działań takich nie można uznać za pogłębiające zaufanie obywateli (w tym inwestorów) do organów administracji publicznej ani wzmacniających ich świadomość i kulturę prawną. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, iż nie rozpatrzono wnikliwie i dokładnie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to z kolei przyczyniło się do niezasadnego zastosowania w sprawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej organ drugiej instancji powinien w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania, z uwagi na brak przymiotu podmiotu na prawach strony po stronie odwołującego się Stowarzyszenia. Nawiązując do treści art. 31 Kodeksu skarżąca podkreśliła, iż nie jest dopuszczalne żadne domniemanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ani też dowolne uznanie organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, bez formy wymaganej prawem. W tym zakresie odwołała się do wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych. Stwierdziła, iż brak w sprawie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia uniemożliwia uznanie, iż organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu dopuszczalności odwołania [...] Stowarzyszenia [...] wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wobec wniesienia przez to Stowarzyszenie dwóch pism, nadto uczestniczyło ono w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, było informowane o wszystkich czynnościach i wówczas Spółka nie zgłaszała swego sprzeciwu. Fakt braku postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może być decydujący w sprawie, wobec wyraźnego dopuszczenia i uczestniczenia w tym postępowaniu. W zakresie zarzutu kwalifikacji przedmiotowej inwestycji nie podzielając argumentacji skarżącej Spółki w pełni podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2011 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zaprezentowało swoje stanowisko w sprawie, a także wniosło o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Stowarzyszenia instalowanie opisanej w decyzji konstrukcji na obiekcie budowlanym nie było objęte zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przed dniem 17 lipca 2010 r., a zatem nie miał do takich robót zastosowania tryb zgłoszeniowy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b cytowanego Prawa budowlanego. W ocenie uczestnika postępowania zakres wykonanych robót przesądzał o wymogu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę, wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Stowarzyszenie podzieliło stanowisko organu w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, pomimo nie wydania postanowienia odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego. Na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż rozważania na temat charakteru inwestycji są przedwczesne, gdyż w pierwszym rzędzie należy podnieść fakt rozpoznania odwołania Stowarzyszenia bazując na jego domniemanym dopuszczeniu przez organ pierwszej instancji, bez rozważenia czy zaszły przesłanki do takiego dopuszczenia. Wskazał także, że naruszony został art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w decyzji kasatoryjnej w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno być ponowione. Prezes Stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądziło już o tym, iż organizację społeczną można w sposób dorozumiany dopuścić do udziału w sprawie, zwłaszcza, że na postanowienie o dopuszczeniu nie przysługuje zażalenie. Nie zgodził się także z podniesionym zarzutem naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dodając, iż w decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji zawarto konkretne wskazania. Podtrzymał stanowisko w zakresie kwalifikacji wykonanych robót, nie zgadzając się, iż była to instalacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi - rozpatrzenia odwołania [...] Stowarzyszenia [...] pomimo braku formalnego dopuszczenia go do udziału w postępowaniu należy wskazać, iż faktycznie z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, a może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone przez [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Zgodnie z art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przyznać trzeba, że wskutek pism Stowarzyszenia kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji, nie było zatem już potrzeby wydania formalnego postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do zainicjowanego przez jego aktywność postępowania. Stowarzyszenie to uczestniczyło zresztą w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uczestniczyło w oględzinach, zajmowało stanowisko w sprawie, były mu doręczane pisma i decyzja organu pierwszej. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż brało udział w postępowaniu na prawach strony. Stąd też nie można podzielić tezy skargi o niedopuszczalności złożonego odwołania. Stanowisko takie prezentuje także, jak słusznie podkreśla Stowarzyszenie orzecznictwo sądowe (zob, m.in. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05). Dokonując z kolei oceny zaskarżonej decyzji, trzeba wskazać, iż wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem nie zgodzić się z oceną organu odwoławczego, iż sprawa nie została przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia, nie zostały bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnione i ustalone wszystkie okoliczności sprawy, wskazane wyraźnie w kwestionowanej decyzji organu odwoławczego. Wprawdzie nie z wszystkimi tezami zaprezentowanymi przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skład orzekający w tej sprawie się zgadza, to jednak nie podlega dyskusji, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie zakończone uchyloną przez organ odwoławczy decyzją naruszało zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. Już tylko z powodu nieustalenia stron tego postępowania, pominięcia ich w toku całego postępowania wobec braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu, braku możliwości zaprezentowania swego stanowiska w sprawie przesądza o prawidłowym działaniu organu odwoławczego nakazującym usunięcie tych nieprawidłowości w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Niezależnie od powyższego zgodzić się także przyjdzie z koniecznością ponownego przeanalizowania podnoszonych przez strony tego postępowania argumentów dotyczących kwalifikacji wykonanych prac, a przede wszystkim oceny legalności wykonanych prac po jednoznacznym ustaleniu jaki obiekt został ostatecznie wykonany, a także jakie prace zostały faktycznie wykonane. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie właściwy tryb postępowania i po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.