II SA/Gl 1261/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. J., P. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z pismem Z. J. i P. J. z dnia [...] r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w którym zwrócili oni uwagę, że od [...] r. nie mają wiadomości o skutkach interwencji i oględzin wiaty wzniesionej na sąsiedniej posesji, organ ten zawiadomił o planowanych oględzinach nieruchomości przy ul. [...] w G., należącej do E. i A. M. W wyniku oględzin ustalono, że na terenie tej nieruchomości między budynkiem gospodarczym a murowanym ogrodzeniem powstał budynek o konstrukcji stalowo-drewnianej, posiadający ściany i dach, w którym prowadzona jest hodowla kur w ilości ok. 300 sztuk. Dwiema ścianami obiekt zlokalizowany jest w granicach działek. W budynku składowane są również pasze i sprzęt. Właściciele nie posiadają żadnych dokumentów związanych z powstaniem budynku. Właściciele podali, że budynek powstał w roku [...]. Na tę okoliczność złożyli następnie do akt oświadczenia z [...] r. podpisane przez K. P. i J. C. Organ I instancji ustalił, że działka, na której znajduje się budynek położona jest na terenie objętym planem i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. nr 73, poz. 1959), zlokalizowana jest w jednostce [...]. Po ustaleniu parametrów budynku organ ustalił, że ze względu na powierzchnię zabudowań zlokalizowanych na działce przekroczone zostały dopuszczalne w planie wielkości i decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał E. M. i A. M. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarskiego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. W podstawie prawnej podano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Zarzucono, że organ szczebla powiatowego nie ustalił zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania obiektu a nadto nie sprecyzował charakteru budynku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy G. poinformował, że jakkolwiek jest w posiadaniu planu z roku [...], to jego zapisy dla działki inwestorów są nieczytelne a wydanie wypisu niemożliwe. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ponownie nakazał inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczo-inwentarskiego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał, że legalizacja budynku nie jest możliwa, albowiem nie można stwierdzić zgodności lokalizacji obiektu z planem miejscowym – narusza on zapisy planu aktualnie obowiązującego ze względu na intensywność zagospodarowania działki a zapisów planu obowiązującego w dacie budowy nie można ustalić. W odwołaniu od decyzji małżonkowie M. podnieśli, że dokonali rozbiórki tunelu foliowego o pow. [...] m2, co prowadzi do zmiany stanu związanego z intensywnością zabudowy działki i umożliwia legalizację budynku inwentarsko-gospodarczego. Z akt sprawy wynika, że wydana została decyzja Wojewody [...] z [...] r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty W. z [...] r. o pozwoleniu na budowę tunelu foliowego na działce inwestorów. Natomiast P. i Z. J. w piśmie z dnia [...] r. wskazali na uciążliwości związane z lokalizacją obiektu inwentarskiego w odległości zaledwie [...] metrów od ich budynku mieszkalnego i zagrożenia związane z zanieczyszczeniami wód gruntowych i gleby przez fekalia. Wskazano, że wybiegi dla kur nie mają izolacji poziomej. Podali, że nie są zgodne z prawdą ustalenia dotyczące daty powstania obiektu. Powstał on w roku [...] i był systematycznie rozbudowywany do roku [...]. Oświadczenia dotyczące jego istnienia od roku [...] nie są wiarygodne, albowiem składały je osoby dorywczo zatrudniane w fermie. Decyzją z dnia [...] r. organ II instancji powtórnie uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że obiekt jest budynkiem gospodarczo-inwentarskim oraz właściwie do oceny dopuszczalności istnienia obiektu zastosował aktualny plan miejscowy. W sprawach prowadzonych z art. 37 prawa budowlanego z roku 1974 należy stosować plany miejscowe obowiązujące w dacie orzekania oraz przepisy techniczne obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego. Organ winien przeprowadzić postępowanie, biorąc pod uwagę uciążliwość obiektu dla otoczenia oraz zgodność lokalizacji i rozwiązań technicznych z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie powstania samowoli. [...] r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny. Ustalono, że podłoże nie jest utwardzone (grunt rodzimy). Zadaszenie wspiera się w granicy działki na elementach betonowego płotu. Elementy konstrukcyjne wykazują zużycie. Odchody hodowlane są wywożone po sezonie hodowlanym bezpośrednio na pole uprawne. W dacie oględzin obiekt był nieużytkowany. Inwestorzy podali, że okres hodowlany trwa od kwietnia do czerwca – lipca. Małżonkowie J. natomiast zarzucili, że hodowla jest prowadzona nawet do listopada. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na E. M. i A. M. obowiązek przedstawienia w terminie do końca [...] r. inwentaryzacji budowlanej i opinii technicznej wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami. W podstawie prawnej podano przepis art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z roku 1974 w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z roku 1994. Wyjaśniono, że oględziny wykazały, iż słupy podtrzymujące elementy konstrukcyjne dachu są oparte na gruncie nieutwardzonym a elementy całego obiektu wykazują znaczne zużycie, co uzasadnia żądanie przedstawienia opinii technicznej i inwentaryzacji budowlanej. Zauważono, że zgodnie z zaleceniami organu II instancji, opinia winna odnieść się do spraw dotyczących gospodarki odpadami. Żądane materiały zostały wykonane i złożone w organie. Inwestor w piśmie z [...] r. wskazał, że przeniósł hodowlę kur w inne miejsce, wobec czego nie istnieje kwestia odprowadzania odchodów i nie sporządzono opinii sanitarnej i weterynaryjnej. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. wykazały jednak, że w obiekcie, w tylnej jego części, prowadzona była hodowla kur. Małżonkowie M[...] zadeklarowali w związku z powyższym, że hodowla zostanie przeniesiona w inne miejsce, albowiem uzyskali pozwolenie na budowę czterech tuneli foliowych o funkcji inwentarskiej na innej działce. Oględziny przeprowadzone dnia [...] r. pozwoliły na stwierdzenie, że hodowla została zaniechana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. nakazał E. M. i A. M. wykonanie w budynku gospodarczym do końca [...] r. określonych w decyzji robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że wobec zaniechania w budynku hodowli drobiu, postępowanie jest prowadzone w stosunku do obiektu gospodarczego. Organ przyjął, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. skutkujące obowiązkiem rozbiórki obiektu, obowiązujący plan miejscowy dopuszcza taki rodzaj zabudowy a budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Możliwa jest zatem jego legalizacja. Jej warunkiem jest jednak doprowadzenie budynku do stanu technicznego zgodnego z prawem. W tym zakresie wskazano na konieczność przebudowy wodociągu przebiegającego pod budynkiem, wykonanie ściany oddzielenia pożarowego w granicy z działką sąsiednią i realizację zaleceń zawartych w sporządzonej opinii technicznej. Rozstrzygnięcie to, po rozpoznaniu odwołania małżonków J., zostało [...] r. przez organ odwoławczy zmienione w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązku, natomiast w pozostałej części utrzymano je w mocy. Jeszcze przed wydaniem tej decyzji, w dniu [...] r. organ I instancji ponownie zbadał, czy obiekt jest używany do hodowli i stwierdził, że w dacie oględzin taka działalność nie była w nim prowadzona. Potwierdzono to oględzinami [...] r. Inwestorzy poinformowali, że nałożone obowiązki zostały wykonane. Przedłożyli sporządzoną w związku z wykonanymi robotami dokumentację i oświadczenie kierownika budowy o zdatności obiektu do użytkowania. Natomiast Z. i P. J. w piśmie z dnia [...] r. zwrócili m. in. uwagę, że dach budynku z jednej strony wspiera się na ich płocie betonowym, który w efekcie jest wykorzystywany jako ściana nośna, na co nie wyrażają zgody. Po przeprowadzeniu oględzin budynku i zweryfikowaniu faktu wykonania nakazanych robót, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z [...] r. udzielił inwestorom zezwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. W podstawie prawnej podano przepis art. 42 prawa budowlanego z roku 1974. W uzasadnieniu podano, że obiekt powstał w roku [...], co uzasadnia zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Nie stwierdzono przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, co umożliwiło legalizację budynku. Inwestorzy wykonali nałożone na nich obowiązki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z planem. W odwołaniu od decyzji Z. i P. J. zarzucili, że konstrukcja dachu budynku od strony wschodniej posadowiona jest na ich ogrodzeniu, co narusza ich własność. Budynek posadowiony jest w odległości [...] m od ich domu mieszkalnego i budynku gospodarczego i ze względu na drewnianą konstrukcję, stanowi zagrożenie pożarowe. Zarzucili także tendencyjność i brak wiarygodności zarówno organowi I instancji jak i autorowi inwentaryzacji budowlanej. Zaskarżoną decyzją z [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Opisał przebieg postępowania, wydane rozstrzygnięcia, przedstawił zastosowany w sprawie stan prawny i podał, że argumenty odwołania nie dotyczą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz były wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia nakazującego wykonanie określonych robót a rzetelność inwentaryzacji nie może być przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponowili zarzut, że budynek nie powstał w roku [...] lecz po [...] r. i był systematycznie rozbudowywany do roku [...]. Już po dokonaniu inwentaryzacji budynek został ponownie rozbudowany. Zarzucili także, że dach budynku opiera się na ich płocie, który ulega przez to zniszczeniu. Wskazali również na odległość budynku od ich zabudowań ([...] m.). Stanowisko swoje podtrzymali na rozprawie w dniu [...] r., okazując dwa dokumenty: przyjęte przez Urząd Gminy pismo z [...] r. zawierające prośbę o interwencję w sprawie samowolnej budowy kurnika oraz pismo Wójta Gminy w G. z dnia [...] r. przekazujące ten wniosek do organu właściwego. Natomiast w piśmie procesowym złożonym na rozprawie podnieśli w szczególności, że ustalenia w sprawie daty powstania obiektu zostały poczynione w oparciu o pisemne oświadczenia, odebrane bez pouczenia osób je składających o odpowiedzialności karnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Szczegółowo opisał przebieg postępowania i wydane rozstrzygnięcia. Wskazał, że czas powstania budynku został potwierdzony zeznaniami świadków. Budynek nie narusza postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jak też przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jego powstania. Dodatkowo w sprawie zastosowane zostały przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Konsekwencją wykonania przez inwestorów decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest konieczność wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu ze względu na takie uchybienia procedurze administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczą kwestią dla oceny prawidłowości wydanych rozstrzygnięć jest odpowiedź na pytanie o datę powstania przedmiotowego obiektu, wyznacza ona bowiem reżim prawny, w oparciu o który winno dojść do załatwienia sprawy samowoli budowlanej. Organy konsekwentnie przyjęły, że obiekt powstał w roku [...], co skutkuje zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Data ta od początkowej fazy postępowania była przez skarżących kwestionowana. Swoje stanowisko organy opierały na wyjaśnieniach udzielonych przez inwestorów oraz złożonych przez nich do akt sprawy oświadczeniach osób trzecich. Wiarygodność tych oświadczeń była negowana. Z tego względu organy winny ze szczególną starannością dokonać oceny materiału dowodowego i wykazać z jakich względów uznały zgromadzone dowody za wiarygodne. Kluczowe dla ustaleń faktycznych w tym zakresie oświadczenia pisemne o dacie powstania obiektu takiej ocenie nie zostały poddane. Zasadnie skarżący zwracają uwagę, że nie zostały one złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej co niewątpliwie ma wpływ na ich walor dowodowy. Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza katalogu środków dowodowych, stanowiąc iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie oznacza to jednak, że nie poddaje tych środków dowodowych żadnym rygorom. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków powinno być poprzedzone uprzedzeniem o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 k.p.a.). Złożone pisemne oświadczenia winny być potraktowane jako wyjaśnienia świadków. Wobec sporu o datę powstania samowoli organy winny dołożyć szczególnej staranności w przeprowadzeniu dowodów, zwłaszcza jeśli są one kluczowe w sprawie. Wobec braków w tym zakresie należało uznać, że deklarowana przez inwestorów data powstania samowoli nie została w dostatecznie wiarygodny sposób zweryfikowana. Od tej oceny zależy prawidłowość zastosowanego trybu usuwania samowoli. Należy także zwrócić uwagę na zarzut dotyczący wykorzystania przez inwestorów ogrodzenia działki jako jednej ze ścian nośnych dla konstrukcji dachu. Już w trakcie postępowania skarżący podnosili, że to oni są jego właścicielem i nie zgadzają się na takie wykorzystanie ogrodzenia. Okoliczność ta nie została rozważona. W przekonaniu Sądu nie jest dopuszczalne zalegalizowanie samowoli budowlanej i dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego (w tym przypadku poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 prawa budowlanego z roku 1974), który powstał z ewentualnym naruszeniem cudzej własności (lub współwłasności). Legalizacja samowoli ma za zadanie doprowadzić inwestycję do takiego stanu, w jakim byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na jej powstanie (przy uwzględnieniu zróżnicowanego stanu prawnego). Niewątpliwie nie byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na wzniesienie budynku, którego fragment miałby stanowić cudzy obiekt, bez zgody tej osoby. Kwestia tytułu prawnego do ogrodzenia stanowiącego podstawę dachu nie podlega rozstrzygnięciu poprzez wydanie nakazu dotyczącego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie zależy bowiem od wykonania w nim jakichś robót (czynności). Natomiast na etapie legalizacji obiektu wątpliwości w tym zakresie winny zostać rozstrzygnięte a dokumentacja sprawy uzupełniona. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy z 1974 r. nie jest wyłącznie prostą konsekwencją stwierdzenia wykonania wcześniej nałożonych obowiązków. Ich wykonanie jest warunkiem koniecznym, ale niekiedy niewystarczającym do legalizacji. Jeśli w toku postępowania zostaną ujawnione lub podniesione zarzuty mające znaczenie dla dopuszczalności funkcjonowania obiektu, winny one zostać rozważone. Dotyczy to też zastosowanej kwalifikacji prawnej. Legalizacja samowolnego obiektu, tak pod rządami ustawy z 1974 r. jak i obecnie, jest procedurą kilkuetapową. Prowadząc postępowanie ponownie organy w pierwszej kolejności zweryfikują dane dotyczące daty powstania samowoli i odpowiednio do tych ustaleń, albo zmienią kwalifikację prawną stanu faktycznego i przeprowadzą postępowanie w odpowiednim trybie, z wykorzystaniem zebranego materiału i dokumentacji, albo będą kontynuowały je na dotychczasowej podstawie prawnej, po rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności oparcia konstrukcji wiaty na fragmencie ogrodzenia. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 152 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.