II SA/Gl 1263/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 października 2023 r. nr SKO.IV/424/2548/2023 w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia 7 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia 7 września 2023 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a), art. 23 i in. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1993 ze zm. – dalej u.p.o.u.a.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), orzekając wobec M. M. (dalej: strona, skarżąca) m. in.: 1) Uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci T. i N. M. w wysokości 4.800 zł, przyznane decyzją Burmistrza Miasta U. nr [...] z dnia 20 października 2015 r., wypłacone w okresie od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r., za świadczenia nienależnie pobrane; 2) Ustalił obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na kwotę 4.800 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. 3) Wskazał, że terminem zwrotu ww. kwoty jest dzień, w którym decyzja stanie się ostateczna; 4) Wskazał, że odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. W uzasadnieniu podano m. in., że podstawą wszczęcia postępowania był art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a., w myśl którego za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Decyzją Burmistrza Miasta jw. przyznane zostały świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla ww. osób uprawnionych, a to w oparciu o wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Powyższa decyzja została stronie skutecznie doręczona. W dniu 15 czerwca 2021 r. organ otrzymał dokumenty dotyczące alimentów na rzecz dzieci jw. (tj. m. in. wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] roku uchylający w całości orzeczenie sądowe podwyższające kwotę alimentów na dzieci z dnia [...]. Tak więc świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jw. zostały przyznane w oparciu o orzeczenie Sądu, które następnie zostało uchylone. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 zł. Zatem na uprawnione dzieci przysługiwały alimenty w wysokości po 300 zł na każde z nich (łącznie 600 zł) miesięcznie, a to zgodnie z treścią ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w C., Wydział [...] dnia [...] roku, w sprawie o sygnaturze akt [...]. Wobec tego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w ww. okresie należało uznać za nienależnie pobrane i zażądać ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W odwołaniu złożonym poprzez pełnomocnika strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Wskazano tam m. in., że ojciec dzieci od wielu lat nie poczuwa się do odpowiedzialności finansowej wobec nich. Przez kilka lat nawet nie potrafił skontaktować się z komornikiem, by przekazać mu informację, że wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w C. z [...] roku, podnoszący alimenty na dwoje dzieci z 300 złotych na 500 złotych (łącznie 1.000 złotych), nie jest aktualny, bowiem złożył on skutecznie sprzeciw i alimenty nadal wynosiły 300 złotych (czyli łącznie 600 złotych). Stało się tak także dlatego, że odwołująca się nie została (przez błędy Poczty) powiadomiona o nowej rozprawie po złożeniu sprzeciwu, a także o wyroku z dnia [...] roku. Alimenty jednak zostały ponownie podniesione w czasie postępowania przed Sądem Rejonowym [...] wyrokiem z dnia [...] roku do kwoty po 600 złotych miesięcznie na każde z małoletnich, czyli w sumie do wysokości 1200 złotych. Sąd uznał, że koszty utrzymania dzieci rzeczywiście wzrosły. Skoro strona nie posiadała odpowiedniej wiedzy co do okoliczności mogących powodować nienależność świadczenia, to nie powinna zostać objęta obowiązkiem jego zwrotu. Istnieje zasadnicza różnica między pojęciem "świadczenia nienależnego" a "świadczenia nienależnie pobranego" i różnica ta w sposób znaczący wpływa na to, czy można na kogoś nałożyć obowiązek zwrotu pobranych środków finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 18 października 2023 r., nr SKO.IV/424/2548/2023, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w 2021 r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie objętej ostateczną decyzją określoną w punkcie 1) jw. W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego na uprawnione dzieci za świadczenia nienależnie pobrane, które podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Podstawą materialnoprawną jest tu art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy nie ma tu znaczenia. Choć organ I instancji w swojej decyzji błędnie powołał się na przepis art 2 pkt. 7 lit. a) u.p.o.u.a., to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść sentencji zaskarżonej decyzji. Skargę na ww. decyzję wniosła przez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości. Konkretnych zarzutów nie sformułowano. W uzasadnieniu powtórzono jednak ww. argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten nie stanowi samodzielnej jednak podstawy prawnej do czynności organu administracji publicznej, skoro definicja "nienależnie pobranego świadczenia" znalazła się w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. i obejmuje ona różne przypadki takich świadczeń. Organ I instancji wskazał jednocześnie wyraźnie w swej decyzji, że podstawą wszczęcia postępowania był art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a., po myśli którego za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Postępowanie zatem dotyczyło takiej sytuacji, a nie innej i strona miała prawo oczekiwać, że organy będą tu konsekwentne. Organ odwoławczy z kolei powołuje się na przesłankę z art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Jest to zatem zupełnie inna sytuacja faktyczna niż ta, którą oceniał organ I instancji. Faktem jest, że skutkiem decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania jest usuniecie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której danej osobie przysługiwałyby świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Faktem jest również, że w tej sytuacji w sprawie o ustalenie świadczeń nienależnie pobranych bez znaczenia jest przyczyna, z powodu której wznowiono postępowanie zakończone decyzją przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Istotny jest bowiem wyłącznie skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenia bez podstawy prawnej. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) ww. ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2022 r., I OSK 936/21). Skoro więc organ I instancji sam pisze, że podstawą wszczęcia postępowania była przesłanka z art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a. (który to przepis został wskazany również w podstawie prawnej decyzji Burmistrza), to strona miała prawo oczekiwać, że postępowanie będzie prowadzone w tym zakresie do samego zakończenia, z wszelkimi tego konsekwencjami. Jest to istotne, skoro nawet SKO argumentowało, że ustawodawca jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g) tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego (s. 5 decyzji SKO). Orzecznictwo bowiem przyjmuje, że w art. 23 ust. 1 z zw. z art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. mowa jest o "świadczeniu nienależnie pobranym", a nie o "nienależnym świadczeniu". O ile bowiem z nienależnym świadczeniem mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywne okoliczności stojące na przeszkodzie do jego pobierania, jak np. śmierć dłużnika alimentacyjnego, o tyle pojęcie świadczenia nienależnie pobranego wprowadza już pewien element subiektywnej oceny sytuacji, odnoszący się do właściwości osoby uprawnionej, stanu jej wiedzy i świadomości braku podstaw do pobierania uprzednio przyznanego jej świadczenia. Potrzeba rozróżnienia tych dwóch pojęć sygnalizowana jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stąd też obowiązek zwrotu powinien obciążać tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy, chyba że zachodzi przypadek z art. 2 pkt 7 lit. c) ww. ustawy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r., II SA/Gl 147/23 i podane tam orzecznictwo). Tymczasem, pomimo wskazania podstawy prawnej decyzji Burmistrza art. 2 pkt 7 lit. a) u.p.o.u.a. SKO orzekło mając na uwadze art. 2 pkt 7 lit. c) tej ustawy, zatem w oparciu o zupełnie inną materialną podstawę prawną, wywodząc z tego niekorzystne dla strony skutki. Tego rodzaju uchybienie nie podlega akceptacji ze strony Sądu. Strona dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogła powziąć wiedzę o tej podstawie prawnej postępowania, co niewątpliwie mogło być zaskakujące i naruszało zasadę zaufania do organów. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. (zwłaszcza, że częściową wadliwość tego orzeczenia dostrzegł również organ odwoławczy), przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny i prawny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić jednoznacznie zakres postępowania, jego podstawę materialną, zakres ewentualnego odwołania oraz dokonać stosownych ustaleń prawnych. Strona powinna mieć pełną świadomość, jakie są podstawy prawne postępowania w obu instancjach oraz decyzji. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.