II SA/Gl 1268/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. przyznał D. B. świadczenie pielęgnacyjne, w związku z opieką nad niepełnosprawnym wnukiem, w wysokości 1406 zł na okres od 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2020 r. W dniu [...] r. organ ten wszczął natomiast postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji w zw. z przedłużeniem z mocy prawa orzeczeń o niepełnosprawności/stopniu niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CoVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem CoVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta M. zmienił swoją decyzję z dnia [...] r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, przedłużając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres do dnia 1 listopada 2020 r. Wskazał przy tym, że świadczenie przyznaje się bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w wysokości 1830 zł miesięcznie. W stosunku do wnuka strony dnia [...] r. wydane zostało nowe orzeczenie o niepełnosprawności (obowiązujące do 31 stycznia 2024 r.). Fakt ten nie został jednak zgłoszony organowi. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta M. uznał za nienależnie pobrane przez stronę świadczenie pielęgnacyjne wypłacone w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 7 884,00 zł z odsetkami. Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Wskazała, że nie wiedziała, iż organ przedłużył jej prawo do świadczeń tylko do czasu wydania nowego orzeczenia. Była przekonana, że nowe orzeczenie spowodowało wydłużenie uprawnień. Jednocześnie zaznaczyła, że od czasu zakończenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności wnuka z dnia [...] r. nie odebrała żadnej korespondencji kierowanej z Działu Świadczeń Rodzinnych. Wskazała również, że naliczona kwota do zwrotu znacznie przekracza jej budżet, a uszczuplenie dochodu rodziny spowoduje obniżenie standardu życia dziecka. Dodała również, że zgodnie z nowym orzeczeniem o niepełnosprawności wnuka wymaga nadal stałej lub długotrwałej pomocy. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że skoro decyzją z dnia [...] r. stronie przedłużono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności a nowe orzeczenie o niepełnosprawności wnuka wydane zostało dnia [...] r., to zasadnie uznał, że świadczenie pielęgnacyjne, stosownie do art. 15zc ust. 1 i 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, przysługiwało stronie do 31 stycznia 2021 r. Strona, pomimo uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności nie powiadomiła o tym fakcie organu (z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w dniu [...] czerwca 2021 r.), słusznie wobec tego uznano, że świadczenie wypłacone we wskazanym okresie było nienależne. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Podniosła w niej argumentację zbieżną z tą wskazaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji w rozpatrywanej sprawie był art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111 – dalej "u.ś.r."). W świetle tych przepisów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się zaś "świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". W ramach postępowania wyjaśniającego ustalono, że Prezydent Miasta M. decyzją nr [...] z dnia [...] r. zmienił swoją decyzję z dnia [...] r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego (przyznanego świadczącej), przedłużając to prawo na okres od dnia 1 listopada 2020 r. Wskazał przy tym, że świadczenie przyznaje się bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w wysokości 1830 zł miesięcznie. W stosunku do wnuka strony dnia [...] r. wydane zostało nowe orzeczenie o niepełnosprawności (obowiązujące do 31 stycznia 2024 r.). Fakt ten nie został jednak zgłoszony organowi. Zatem strona utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lutego 2021 i od tego czasu świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane. Organy administracji nie dostrzegły jednak, że w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych (jak również świadczeń o podobnej funkcji socjalnej), aktualnie dominuje w orzecznictwie stanowisko wskazujące na konieczność rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". W tym nurcie orzecznictwa wskazuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Innymi słowy, dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. (por. przykładowo: wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1139/19; wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2019 r., II SA/Lu 145/19; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., III SA/Kr 152/19; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r. II SA/Po 599/19; wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2020 r., II SA/Łd 787/19; Wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2020 r. II SA/Gl 150/20). Przede wszystkim podnieść należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest kierowane do osób, które muszą zrezygnować z pracy (lub nie mogą jej podjąć) ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie to staje się ich jedynym źródłem dochodu. Zatem w ocenie Sądu rygorystyczne egzekwowanie zwrotu świadczeń nienależnych w sytuacji obiektywnego braku wiedzy o okolicznościach potencjalnie skutkujących utratą prawa do świadczeń jest nie do pogodzenia z celem ustawowym tj. wspieraniem osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że nie sposób stwierdzić w przypadku skarżącej przesłanek subiektywnych wskazujących na świadome działanie w złej wierze, na dążenie do uzyskania świadczenia, pomimo świadomości, że jest ono nienależne, świadomego wprowadzania w błąd organu zobowiązanego do wypłaty świadczenia. Skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym wnukiem będąc jego rodziną zastępczą. Tu należy organom administracji zwrócić uwagę, że w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć dziecko jest nazywane synem strony. Świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane do końca października 2020 r. Jednakże na mocy przepisów związanych z przeciwdziałaniem skutków pandemii zostało przedłużone. Faktycznie, w [...] r. zostało wydane nowe orzeczenie dotyczące stopnia niepełnosprawności jej wnuka. Zarówno przed wydaniem tego orzeczenia, jak i po jego wydaniu, sytuacja prawna strony nie uległa zmianie. Jak sama wskazuje w odwołaniu i skardze była przekonana, że świadczenie zostanie jej automatycznie wydłużone. Tej kwestii, czy świadczenie należało uznać za nienależne, czy też nienależnie pobrane, nie ocenił organ. W ocenie Sądu organy administracji (zwłaszcza SKO w Katowicach) nie odniosły się w ogóle do kwestii doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] r. Podnosiła ona, że przedmiotowa decyzja (zawierająca pouczenie o skutkach wydania orzeczenia o niepełnosprawności) nie została jej doręczona. Jeśli miało to miejsce, z przyczyn niezawinionych przez stronę, nie można w ogóle mówić o nienależnym pobraniu przez nią świadczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim dokona ustaleń w zakresie doręczenia decyzji z dnia z dnia [...] r. Następnie dokona oceny, czy świadczenie pobrane przez skarżącą może zostać uznane za "nienależne", czy też "nienależnie pobrane".