II SA/Gl 127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. We wniosku z dnia [...] r. A. i S. małżonkowie M. wnieśli o udzielenie im zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy A na drodze [...] (koło ronda [...]) na działkę nr a celem dojazdu do działki nr b, którą chcą wykorzystać jako "powstający teren składowy". Uzupełniając ten wniosek w piśmie z dnia [...] r. dodatkowo podali, że na działce nr b będzie prowadzona działalność handlowa w zakresie sprzedaży drzew, krzewów oraz ozdób ogrodowych i wyposażenia ogrodów. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent R. decyzją z dnia [...] r. odmówił jego uwzględnienia stwierdzając, że taka lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwo użytkowników ruchu, gdyż zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania (ronda) i byłby usytuowany (również wyjazd) na pasie wyłączenia ruchu na drodze o dużym natężeniu ruchu. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją SKO w K. z dnia [...] r. Ponowna decyzja odmowna z dnia [...] r. została ponownie uchylona decyzją SKO z dnia [...] r., w której wskazano na braki postępowania dowodowego m.in. w zakresie ustalenia, że wybudowanie objętego postępowaniem zjazdu zagrażałoby bezpieczeństwu uczestników ruchu. Orzekając kolejny raz Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o drogach publicznych) oraz art. 104 i 107 § 1 i § 4 kpa ponownie nie wyraził zgody na lokalizację proponowanego zjazdu. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, powołując się na wynik oględzin, że działka nr a posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy B poprzez istniejący chodnik, ulica A stanowi drogę wojewódzką nr [...], klasy [...], posiada dwie jezdnie o dwóch pasach ruchu każda oddzielone pasem dzielącym i dlatego proponowany zjazd i wyjazd na tę ulicę byłby możliwy wyłącznie w prawo. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r.) na drodze klasy [...] należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów. Powinno to mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie w sytuacji, gdy działka nr a graniczy również z drogą powiatową nr [...] (ul. B) o klasie [...], która posiada jedną jezdnię i charakteryzuje się mniejszym natężeniem ruchu pojazdów. Zjazd na ulicę B został też faktycznie wykonany. W takiej sytuacji odmowa znajduje uzasadnienie w treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W odwołaniu od tej decyzji A. i S. małżonkowie M. zarzucili, iż została ona wydana bez należytego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że objęty ich wnioskiem zjazd jest konieczny dla zapewnienia dojazdu do ich działki nr b, która nie ma dostępu do drogi publicznej i jest oddzielona od ich działki a działką nr c z której korzystają obecnie jedynie na zasadzie użyczenia. Po uzyskaniu proponowanego zjazdu doszłoby do scalenia i podziału oraz zamiany tych działek zgodnie z propozycją uwidocznioną na złożonej w toku postępowania mapie. W konsekwencji nowo powstała działka miałaby jedyny dostęp do drogi publicznej przez proponowany zjazd od ul. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną m.in. z powołaniem się na art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że kontrolowana decyzja została wydana po należytym wyjaśnieniu sprawy. Dodatkowo powołano się na treść § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., zgodnie z którym zjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wyjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Tymczasem wnioskowany zjazd byłby usytuowany około 100 metrów od ronda. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie można domagać się lokalizacji zjazdu osobno do każdej posiadanej działki, Obie działki wnioskodawców są zaś ze sobą połączone i posiadany zjazd do jednej z nich może zapewnić również dojazd do drugiej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. M. i S. M. wnieśli o jej zmianę lub uchylenie jako "krzywdzącej". Zarzucili, że błędnie potraktowano proponowany zjazd jako publiczny, gdy tymczasem działka nr a nie była i nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Błędnie też organ odwoławczy powołał się na treść § 113 ust. 7 rozporządzenia w sytuacji gdy proponowany zjazd nie jest związany z obiektem i urządzeniem obsługi uczestników ruchu. Zdaniem odwołujących się proponowany zjazd położony 100 m od ronda nie miałby wpływu na bezpieczeństwo ruchu, a to biorąc pod uwagę jego faktyczne natężenie, co powinno być ustalone chociażby w oparciu o opinię rzeczoznawcy. Błędnie też przyjęło zdaniem skarżących SKO, że obie ich działki są ze sobą połączone i lokalizacja dodatkowego zjazdu nie jest potrzebna. Stwierdzili nadto, że w sąsiedztwie inne podmioty uzyskały zgodę na zjazd. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo stwierdził, że w świetle pisma wnioskodawców z dnia [...] r. zasadne było zaliczenie proponowanego zjazdu do zjazdów publicznych, a to w sytuacji gdy miałby on być wykorzystywany na potrzeby działalności gospodarczej. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymując dotychczasowe twierdzenia dodatkowo podnieśli, że powoływanie się na treść § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest niewłaściwe, gdy nie prowadzą działalności gospodarczej na swoich działkach i nie występowali nawet dotychczas o wyrażenie zgody na prowadzenie takiej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem również zdaniem Sądu zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenie sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W orzecznictwie ukształtował się pogląd mający swoje oparcie m.in. w treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., że jednym z podstawowych kryteriów decyzji o wyrażeniu zgody na realizację zjazdu z drogi publicznej są względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zobacz m.in. wyrok WSA w W-wie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. IV SA/Wa 395/07 – LEX nr 344919). Ne budzi też zastrzeżenia pogląd, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że zarządcy drogi pozostawiono w tym względzie całkowitą dowolność. Biorąc pod uwagę chociażby treść art. 7 i 8 kpa taka uznaniowa decyzja organu powinna być należycie uzasadniona przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego ale i słusznego interesu strony. Tym podstawowym wymogom decyzje organów obu instancji zdaniem Sądu nie odpowiadają. Organ I instancji wydając decyzję odmowną powołał się na treść art. 29 ust. 4 ustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. podkreślając, że zgodnie z tym ostatnim przepisem na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczby zjazdów. Nie uzasadnił już jednak dlaczego właśnie z uwagi na ten przepis proponowany zjazd nie powinien zostać zrealizowany. Postulat ograniczenia liczby zjazdów statuowany przez prawodawcę nie oznacza bowiem, że żaden zjazd nie może być wykonany. W konsekwencji należało bliżej wykazać, iż z uwagi właśnie na ten przepis zgoda na przedmiotowy zjazd nie powinna być wyrażona. Decyzja ta jak i decyzja organu odwoławczego nie zawiera też mogących podlegać kontroli rozważań odnośnie podstawowej kwestii tj. ewentualnie negatywnego w istotny sposób wpływu proponowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu. W szczególności nie rozważono kwestii czy w tym kontekście może mieć także znaczenie okoliczność, że zjazd ten miałby być usytuowany na "zanikającym" pasie ruchu (pasie wyłączenia ruchu, jeżeli tak miałoby być w rzeczywistości – vide skreślona część protokołu oględzin z dnia [...] r.), co podniesiono we wcześniejszych decyzjach organu I instancji. Z akt nie wynika przy tym czy na analizowanym odcinku ul. A istnieją już zjazdy i ile oraz czy celowa jest ich lokalizacja dla innych nieruchomości. Organ odwoławczy powołując się na treść § 113 rozporządzenia w ogóle swojego stanowiska co do podstaw zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie (zwłaszcza wobec treści § 110 ust. 1 tego aktu prawnego) nie uzasadnił, co słusznie zarzucili skarżący. Z tego też względu nie można odeprzeć zdaniem Sądu zarzutu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem treści tego przepisu. Nie zostało bowiem wykazane, że sporny zjazd należałoby zaliczyć do obiektów lub urządzeń obsługi uczestników ruchu. Przyjmując, że działka skarżących posiada dojazd do drogi publicznej od strony ul. B nie rozważyły też w ogóle organy obu instancji twierdzeń skarżących, iż mający powstać zjazd miałby być wykorzystany również na dojazd do działki skarżących nr b, która dostępu do drogi publicznej nie posiada, a w zasadzie miałby być wykorzystany na dojazd do nieruchomości jaka zostałaby wydzielona po zamianie i podziale kilku działek w sposób przedstawiony przez skarżących na dołączonych mapach. Rozważenie tej kwestii było w szczególności wskazane z uwagi na treść art. 8 i 9 kpa. SKO nie wyjaśniło też w ogóle jak należy rozumieć zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że obie działki są ze sobą połączone w sytuacji gdy z zalegających w aktach map nie wynika aby ze sobą graniczyły. Powyższe rozważania nie pozwalają nadto na odparcie zarzutu dowolności organów orzekających w wydaniu decyzji mającej charakter uznaniowy. Z tych wszystkich względów decyzje te podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W świetle treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne oraz uzupełniającego go pisma skarżących z dnia [...] r. nie zasługuje natomiast na uwzględnienie ich zarzut błędnego potraktowania proponowanego zjazdu jako publicznego w rozumieniu § 55 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Z pism tych jednoznacznie bowiem wynikało, że zjazd ma być również wykorzystywany na potrzeby planowanej działalności gospodarczej (działalności handlowej). Okoliczność, że działalność taka miałaby być podjęta dopiero po zrealizowaniu zjazdu nie może mieć w tym względzie zdaniem Sądu przesądzającego znaczenia. SW