II SA/Gl 127/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], którym nałożył na Z. M. m. in. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 48 ust. 2 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, Z. M., po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o pow. do 25 m2, przeprowadził rozbudowę budynku mieszkalnego. Do istniejącego budynku dobudował obiekt murowany z przeznaczeniem na kotłownię. Obiekt posiada wymiary w rzucie 8,60 x 3,00 m. Usytuowany jest ścianą boczną o długości 8,60 m przy granicy z działką sąsiednią należąca do A. S. i ścianą tylnią o długości 3 m przy granicy z działką należącą do R. N. Został zrealizowany jako dobudowa do budynku mieszkalnego, nie posiada własnej ściany od strony budynku mieszkalnego, z którym jest konstrukcyjnie powiązany. Wewnątrz pomieszczenia, bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego wybudowano komin o wys. 5,50 m. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2010 r. Z. M. zwrócił się do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni na działce nr [...] w K. W odniesieniu do usytuowania obiektu na działce podano, że jest on zlokalizowany w granicy z działką [...]. Przeciwko takiej lokalizacji rozbudowy zaprotestował właściciel działki sąsiedniej A. S. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że wobec okoliczności faktycznych sprawy i określonej we wniosku lokalizacji rozbudowanej części w granicy z działką sąsiednią, organ winien rozstrzygnąć o dopuszczalności takiej lokalizacji w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy jest dopuszczalne, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne wobec powyższego jest przeprowadzenie analizy zagospodarowania działek sąsiednich przy uwzględnieniu kryterium lokalizacji w granicy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez dobudowę pomieszczenia kotłowni w granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że dla terenu działki nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Na mapie w skali 1:1000 wyznaczono obszar analizowany wynoszący 54 m wokół działki inwestora, odpowiadający trzykrotności szerokości frontu działki (18 m). W obszarze tym przeprowadzono analizę, także pod względem usytuowania budynków w granicy. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym budynki są lokalizowane jako wolnostojące, wyjątek stanowi budynek na działce nr [...]. Jej szerokość wynosi jednak 10 m. Działka inwestora ma szerokość 18 m, co umożliwia lokalizację budynku z zachowaniem odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych (...). W tych okolicznościach ustalenie warunków zabudowy dla budynku położonego w granicy nie znajduje uzasadnienia. Załączniki do decyzji stanowią wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tereniu oraz mapa obszaru analizowanego. W odwołaniu od decyzji Z. M. zarzucił, że ustalenia analizy nie są zgodne ze stanem faktycznym, albowiem w pobliżu jego działki, w odległości ok. 100 m jest kilka nieruchomości zabudowanym budynkami położonymi w granicy. W odwołaniu wskazano adresy tych nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona analiza powinna dokumentować spełnienie przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 7171 ze zm.). Analiza przeprowadzona w sprawie wykazała, że na działkach sąsiednich dominują obiekty wolnostojące, jedynie jedna działka zabudowana jest w granicy. Jej szerokość wynosi jednak 10 m, natomiast szerokość działki inwestora wynosi 18 m. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do ustalenia warunków dla rozbudowy w granicy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że wskazane budynki na działkach przy ul. [...] i [...] są obiektami gospodarczymi. Natomiast zabudowa w granicy na działce przy ul. [...] to omówiona w decyzji zabudowa mieszkalna na działce nr [...] o szerokości 10 m. W skardze do sądu administracyjnego Z. M. podtrzymał zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że zabudowa na działkach sąsiednich nie pozwala na ustalenie warunków dla rozbudowy jego budynku. Podtrzymał twierdzenie, że na kilku działkach sąsiednich są budynki zlokalizowane w granicy, na co zwracał uwagę w odwołaniu. Nadto zwrócił uwagę, że do przekroczenia parametrów określonych w zgłoszeniu doszło w wyniku błędu wykonawcy i jest ono nieznaczne. Stanowisko skarżącego na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. podtrzymał jego pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia warunków zabudowy dla już istniejącego obiektu. Dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla już zrealizowanej inwestycji jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, która uzyskała potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 756/09). Również skarżący ubiega się o wydanie takiej decyzji w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, będącym konsekwencją stwierdzonej samowoli budowlanej, dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Okoliczność ta ma znaczenie dla sprawy ze względu na stwierdzone zbliżenie budynku do granicy działki. W złożonym wniosku skarżący podał, charakteryzując położenie obiektu na działce, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest rozbudowa do granicy działki. W ten sposób wnioskodawca zadecydował o zakresie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ. Prawidłowo wobec powyższego Kolegium, wydając pierwszą ze swych decyzji, zaleciło rozważenie w przeprowadzonej analizie dopuszczalności takiej lokalizacji obiektu. W sytuacji, gdy wnioskodawca wyraźnie określając lokalizację obiektu w granicy działki domaga się ustalenia warunków zabudowy dla tak usytuowanej inwestycji, kryterium lokalizacji względem granic działek staje się cechą zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Rozstrzygnięcie o takiej lokalizacji może leżeć w interesie inwestora ze względu na regulację zawartą w powoływanym przez organy przepisie § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy, jeśli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten potwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może rozstrzygać o dopuszczalności takiej lokalizacji. Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym ich lokalizacji, nie mają zastosowania. W tym zakresie należy podtrzymać utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów warunków technicznych jako parametrów pozwalających wyznaczyć cechy i parametry planowanej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalone przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Z tego względu nie znajduje uzasadnienia powołanie się przez organy obu instancji na kryterium szerokości działki. Jest ono odrębną przesłanką dopuszczenia budowy w granicy działki, wymienioną w § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), nie jest natomiast kryterium jakie jest brane pod rozwagę w toku ustalania parametrów zabudowy w decyzji ustalającej warunki. W oparciu o kryterium szerokości, organy nie mogły wykluczyć z grupy działek podlegających analizie działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym w granicy i znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Ustalenie warunków zabudowy następuje w wyniku uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym. Obszar ten winien być wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a granice obszaru wyznacza trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m. Rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) nie precyzuje sposobu wyznaczania takiej cechy, jak zabudowa w granicy. Przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia określa jednak, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Wyliczenie cech ma zatem charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak lokalizacja budynków w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Ze względu na brak określenia sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym pozostawione jest ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Nie jest to zresztą sytuacja szczególna na gruncie ustalania warunków zabudowy, w celu zapewnienia adekwatności ustalonych warunków z istniejącym zagospodarowaniem, w przypadku większości parametrów i wskaźników zabudowy przepisy rozporządzenia przewidują dopuszczalność wyznaczenia określonych parametrów w sposób inny, niż to określa rozporządzenia, jeśli wynika to właśnie z przeprowadzonej analizy. Kwestią istotną jest wobec powyższego prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji działek sąsiednich, zabudowa których wyznacza parametry istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie działki sąsiedniej określa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Kryterium sąsiedztwa oparte jest o dostęp do tej samej drogi publicznej. Ze względu na zarzuty skarżącego dotyczące wadliwego doboru działek sąsiednich wyznaczających cechy zabudowy, istotne jest, aby ze sporządzonych wyników analizy jasno wynikało, które nieruchomości, spełniające warunek sąsiedztwa, zostały uwzględnione w analizie. W wyznaczonym na załączniku mapowym do decyzji okręgu, który określa obszar analizowany, znajdują się działki dostępne z różnych dróg. Warunkiem poprawnej analizy cech zabudowy, w tym usytuowania budynków względem granic, jest natomiast opisanie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich w rozumieniu ustawy. Teza przyjęta przez organy, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem dominuje zabudowa oddalona od granic nie znajduje potwierdzenia w danych wynikających z oglądu załącznika graficznego do decyzji. Zabudowa taka dominuje w obszarze wyznaczonym wykreślonym okręgiem, nie jest jednak jasne, z jakich powodów wszystkie znajdujące się w nim działki zostały uznane za sąsiednie. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Jak stwierdzono w decyzjach, działka taka w obszarze analizowanym, dostępna z tej samej drogi, istnieje. Szczegółowego zatem uzasadnienia wymaga udzielnie odmowy ustalenia warunków z pominięciem cech zabudowy tej właśnie działki, a uwzględnienie działek innych, nie położonych przy tej samej drodze publicznej. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny w pierwszej kolejności ponowić sporządzenie analizy funkcji i cech zagospodarowania działek sąsiednich, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza ta winna zostać wyczerpująco opisana, a także przedstawiona na prawidłowej mapie w sposób czytelny i poddający się weryfikacji. Obecny załącznik graficzny możliwości takiej bowiem nie daje, pozwalając jedynie na prawdopodobną identyfikację działek opisanych w analizie. W oparciu o wyniki analizy, biorąc pod uwagę cechy zabudowy działek sąsiednich, należy następnie rozważyć, czy dopuszczenie zabudowy w granicy działki wnioskodawcy narusza porządek urbanistyczny. Ewentualne rozszerzanie analizowanego obszaru poza działki dostępne z tej samej drogi publicznej wymaga uzasadnienia. Zawarte w znajdującej się w aktach analizie stwierdzenie, że "tereny objęte analizą stanowią obszar racjonalnie ustalony stanowiący pewną całość urbanistyczną" nie wyjaśnia powodów odstąpienia od kryterium sąsiedztwa wyznaczonego ustawą. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie, złożonego do czasu zamknięcia rozprawy.