II SA/Gl 1271/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. W. i L. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r., w efekcie interwencji właścicielki sąsiedniej nieruchomości D.R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku inwentarskiego dokonanej przez K. i L. W. w K, przy ul. [...] . Przeprowadzone w dniu [...] r. z udziałem inwestorów oględziny potwierdziły wybudowanie budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m poprzez ustawienie ścian z prefabrykatów ogrodzeniowych pełnych umocowanych na słupach betonowych prefabrykowanych zabetonowanych wzdłuż granicy i wkopanych w grunt w pozostałych miejscach oraz wykonanie drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem z blachy trapezowej. Dobudowę podzielono wewnątrz na trzy pomieszczenia. Jak wynika z protokołu z oględzin Inwestorzy, K. i L. W., wyjaśnili, że pomieszczenia służyć mają składowaniu materiałów budowlanych. Przyznali, że nie posiadają pozwolenia na budowę. K.W. podniosła, iż jej zdaniem z uwagi na brak fundamentów wykonanie budynku nie stanowiło budowy. Słupki zabetonowane znajdują się bowiem tylko przy granicy, pozostałe zaś zostały jedynie wkopane w ziemię. Wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] (sprostowanym następnie z powodu oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] r.) PINB w C. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na K,. i L. W. obowiązek przedstawienia w terminie [...] miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności rozpoczętej dobudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o stanie technicznym uwzględniającego doprowadzenie niewłaściwej lokalizacji dobudowy do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ pouczył inwestorów o konieczności uiszczenia w przyszłości opłaty legalizacyjnej. W zakreślonym terminie K. i L. W. żadnego z nałożonych na nich obowiązków nie wykonali. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę samowolnie dokonanej dobudowy do budynku inwentarskiego pomieszczeń gospodarczych przeznaczonych na składowanie materiałów budowlanych. O podejrzeniu popełnienia przestępstwa organ powiadomił nadto Prokuratora Rejonowego w C.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli z zachowaniem terminu ustawowego K.I L. W.. W odwołaniu tym podnieśli kwestię swojego podeszłego wieku, argumentowali również, że budowę bez posiadanych zezwoleń rozpoczęli, ponieważ w dzienniku telewizyjnym w [...] r. podano, iż nie potrzeba już pozwoleń na budowę. Podnieśli także, że dobudowę wykonali do budynku gospodarczego, nie zaś inwentarskiego, bo inwentarza, poza paroma kurami, psem i dwoma kotami nie posiadają. W wyniku rozpoznania wniesionego doń odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy po dokonaniu szczegółowej analizy zebranych dowodów podzielił bowiem stanowisko organu I instancji uznając je za zasadne i zgodne z prawem. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego, a następnie omówił stwierdzony stan faktyczny. Wskazał, że przedmiotowy obiekt zbudowany przez K. i L. W. pomimo określenia go przez PINB w C. jako dobudowę do budynku inwentarskiego stanowi w istocie osobny budynek stykający się z tym budynkiem inwentarskim, gdyż stosownie do treści definicji legalnej zawartej w art. 3 ust. 2 Pr. bud. budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt wydzielenia ww. obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian wykonanych z płyt prefabrykowanych betonowych (z trzech stron, czwartą przegrodę stanowi ściana budynku gospodarczego, przy którym wybudowano budynek inwentarski), a także posiadania przezeń dachu konstrukcji drewnianej pokrytej blachą trapezową. Obiekt spełnia również warunek trwałego związania z gruntem poprzez posadowienie go w gruncie za pomocą słupów betonowych zabetonowanych w granicy działki oraz wkopanych w grunt w pozostałych miejscach, co stanowi fundament w świetle art. 3 ust. 2 Pr. bud., gdyż konstrukcja taka zapobiega osiadaniu obiektu w gruncie. W ocenie organu wojewódzkiego, przedmiotowy budynek posiada tym samym trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników zewnętrznych np. wiatru. Organ pierwszej instancji zasadnie zastosował natomiast tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego odnoszący się właśnie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, iż od czasu nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z 2003 r. możliwa jest legalizacja samowoli budowlanych. W konsekwencji organ powiatowy umożliwił Inwestorom przeprowadzenie legalizacji samowolnej budowy wstrzymując postanowieniem z dnia [...] r. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązując ich do przedłożenia określonych dokumentów. Zobowiązani Inwestorzy nie wywiązali się jednak z nałożonego na nich obowiązku, co stało się powodem wydania decyzji rozbiórkowej. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem uprawnieniem inwestora uzależnionym od spełnienia szeregu obowiązków wyszczególnionych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się z kolei do podniesionego w odwołaniu faktu, iż toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w C. postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek należących do K. i L. W. i D.R. organ wyjaśnił, że kwestia granicy działek nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy wybudowania budynku bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Odnosząc się do twierdzeń Skarżących zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż wiadomości podawane w mediach nie stanowią źródła prawa i nie mają mocy obowiązującej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wytknął nadto PINB w C. lakoniczność uzasadnienia orzekającej nakaz rozbiórki decyzji z dnia [...] r., znak: [...] i naruszenie tym samym art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo tego naruszenia PINB w C. należycie rozpoznał stan faktyczny, zastosował adekwatny tryb postępowania, dał Inwestorom szansę legalizacji przedmiotowego obiektu, co oznacza, że postępowanie pierwszej instancji przeprowadzono w sposób prawidłowy i wydano decyzję odpowiadającą prawu. Pismem z dnia [...] r. K. i L. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, uznając ją za krzywdzącą. W uzasadnieniu podnieśli, analogicznie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, iż [...] r. trzykrotnie usłyszeli w telewizji, że zmienia się prawo budowlane i niepotrzebne już są pozwolenia na budowę. W celu uporządkowania podwórka z materiałów budowlanych wykonali dach oparty na słupach zabetonowanych od strony granicy, wkopanych w ziemię z drugiej strony. Nie jest to budowla albowiem od strony podwórka obiekt jest otwarty. Skarżący podnieśli nadto, iż obecnie cierpią na ciężkie schorzenia. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 maja 2011 r. uczestniczka postępowania, D.R., podała, że przedmiotowy obiekt gospodarczy jest aktualnie użytkowany jako garaże dla samochodów osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy wdrożenie procedury mogącej doprowadzić do legalizacji obiektu wymaga jednak stwierdzenia przez organ, iż dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie potwierdzenia przez organ powyższych okoliczności wstrzymuje on postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z mocy natomiast art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych nań wskazanym wyżej postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślenia wymaga, iż orzekające nakaz rozbiórki decyzje nie są zależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornym jest, że roboty budowlane polegające na realizacji obiektu gospodarczego podjęte zostały w roku [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Fakt ten, ustalony przez orzekające w sprawie organy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie został nigdy zakwestionowany przez skarżących, którzy uczestnicząc w oględzinach w dniu [...] r. bez jakichkolwiek uwag podpisali protokół stwierdzający, iż na działce stwierdzono wybudowanie bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach [...] m x [...] m poprzez ustawienie ścian z prefabrykatów ogrodzeniowych pełnych umocowanych na słupach betonowych prefabrykowanych zabetonowanych wzdłuż granicy i wkopanych w grunt w pozostałych miejscach oraz wykonanie drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem z blachy trapezowej. Fakty te także w dalszym ciągu postępowania administracyjnego nie były przez skarżących podważane, także w skardze skarżący przyznali, iż roboty budowlane wykonali bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze K. i L. W. w odmienny niż uprzednio sposób charakteryzują wykonane roboty, obecnie stwierdzając, iż wykonany obiekt nie jest budowlą, składa się bowiem jedynie z otwartego w stronę podwórka zadaszenia opartego na słupach, w pobliżu granicy zabetonowanych, z drogiej strony wkopanych w ziemię. Akcentując, że chodzi wyłącznie o zadaszenie nie podają już, jak przyznali w trakcie oględzin i jak czynili jeszcze w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, iż obiekt posiada wykonane z płyt betonowych ściany. Zawarty w aktach administracyjnych obrazujących postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym materiał fotograficzny ewidentnie obecnemu twierdzeniu stron jednak przeczy. Zdjęcia te (karta 5 akt administracyjnych) ukazują bowiem długi, posiadający ściany i dach budynek, w tym także ścianę od podwórka, a otwarte pozostały jedynie w ścianie tej otwory drzwiowe. Podzielić należy zatem w tej mierze w całej rozciągłości przekonanie orzekających w sprawie organów, iż skarżący dopuścili się samowoli budowlanej. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nie wykluczył jednak możliwości legalizacji obiektu i w tym celu postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie [...] , dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Bezspornym jest, iż skarżący dokumentów tych nie przedłożyli. Swoim działaniem uniemożliwili tym samym rozpatrywanie przez organ ewentualnej legalizacji obiektu (czy w istocie byłaby ona możliwa o tym decydowałaby bowiem treść koniecznej dokumentacji). Spowodowali w efekcie, iż organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nakazania rozbiórki budynku stanowiącego samowolę budowlaną. W konsekwencji wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego uznać należy co do meritum, zdaniem Sądu, za nie naruszającą prawa, jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Poprawnie zatem organ II instancji rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją stanowiącą w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. Trafnie też organ II instancji dostrzegł uchybienia, jakich redagując decyzję dopuścił się PINB w C. w postaci zbyt lakonicznego w stosunku do wymogów prawa uzasadnienia, a także pochopnego uznania, że obiekt stanowi dobudowę nie zaś budowę budynku gospodarskiego. Podzielić należy jednak w tej mierze ocenę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że uchybienia te nie miały wpływu na trafność dokonanych przez PINB ocen co do samowoli budowlanej, jak również zastosowanej podstawy prawnej. Zarówno budowa, jak też rozbudowa (dobudowa) budynku objęte są bowiem tymi samymi regułami co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i skutków ewentualnej samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane także rozbudowa obiektu budowlanego mieści się w pojęci budowy. Również argument skarżących, iż w dzienniku telewizyjnym w roku 2008 podano, iż nie ma już obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę nie może wpłynąć na ocenę sprawy. Informacje medialne nie stanowią bowiem źródeł prawa, a przepisy dotyczące skutków samowoli budowlanej nie różnicują ich w zależności od świadomości i intencji inwestorów. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.