II SA/Gl 1280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] r. Rada Miejska M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] r.) dla terenu [...], przy ul. [...]. W przepisie § 6 uchwały z dnia [...] r. przewidziano w obszarze objętym planem stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%. Kolejną uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Rada Miejska M. dokonała zmiany § 6 ww. uchwały nr [...] z [...] r., nadając mu brzmienie, zgodnie z którym w obszarze objętym planem ustala się 10% stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę na powyższą uchwałę z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przyjmując zaskarżoną uchwałą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zachowano wymaganej dla zmiany planu procedury, co w ocenie organu nadzoru powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Redakcja tego przepisu oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego, w szczególności zaś tych przewidzianych przepisem art. 17. Ustawa przy tym nie przewiduje żadnych wyjątków, pozwalających na odstąpienie od tej procedury. Zdaniem strony skarżącej w świetle art. 27 powołanej ustawy, każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 tej ustawy trybu postępowania. Zdaniem Wojewody [...] przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina M. pominęła wszystkie elementy procedury planistycznej opisane w art. 17 ustawy, w szczególności zaś nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru skutkuje to nieważnością uchwały w całości. Pominięcie tych czynności stanowi w ocenie organu nadzoru istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu, powodujące nieważność uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma znaczenia okoliczność, że zmiana planu dotyczyła wyłącznie określenia wysokości stawki opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. dla terenu [...] przy ul. [...], polegającej wyłącznie na zmianie stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu, uiszczanej w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące. Zmiana stawki opłaty planistycznej została dokonana bez powtórzenia procedury planistycznej ze względów ekonomicznych. Zwrócono uwagę, że zmiana ta nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych istotnych z punktu urbanistycznego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06, organ podniósł, że zmiana stawki opłaty planistycznej nie dotyka żadnego z elementów planistycznych, które podlegałyby uzgodnieniom, wyłożeniu do publicznego wzglądu lub uwagom osób zainteresowanych, a dotyczy jedynie kwestii ubocznej, nie należącej treściowo do planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Burmistrza, nawet gdyby przyjąć, że dokonanie zmiany stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bez powtórzenia procedury planistycznej stanowiło naruszenie prawa, to naruszenie takie można ocenić jako nieistotne, nie mające wpływu na treść podjętej uchwały, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany powoduje nieważność w całości lub części uchwały podjętej w tym przedmiocie. Nadto podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zmiana planu dotyczyła terenu będącego własnością Zgromadzenia [...], przeznaczonego pod budowę domu opieki społecznej, który został już wybudowany i jest prowadzony przez Zgromadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej M. dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika zaś z art. 94 Konstytucji RP, zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przedmiotowej sprawie jest nią ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza zatem konieczność odpowiedniego stosowania przy uchwalaniu zmian planu miejscowego regulacji dotyczących trybu sporządzania planu (w szczególności art. 17). Jak podkreśla się w orzecznictwie, zachowanie proceduralnych wymogów stanowienia prawa, w tym prawa miejscowego, jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w art. 94 Konstytucji RP (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 455/10). Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian planu. W świetle przepisu art. 27 należy zatem stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia tego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian, również w przypadku zmiany planu polegającej nie tylko na podwyższeniu stawki opłaty planistycznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale nawet w sytuacji obniżenia tej stawki. Nie można też mówić w takim przypadku, jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, o nieistotnym naruszeniu trybu uchwalania zmiany planu, skoro w istocie tryb ten nie został zachowany w ogóle (tak też w ww. wyroku NSA, sygn. akt II OSK 455/10). Istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu powoduje w konsekwencji nieważność uchwały o zmianie planu zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy. Już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do art. 27 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjmowano, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Taki pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 1997 r. (sygn. akt. III RN 21/97, OSNP 1997/22/429) stwierdzając, że: "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała lub odpowiednia jej część ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ". Poglądy te są zdaniem Sądu w pełni aktualne w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska reprezentowanego w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06. Zmiana wysokości stawki opłaty planistycznej może bowiem wywołać konkretne skutki finansowe zarówno dla gminy, jak i dla właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mieliby być zobowiązani do poniesienia tej opłaty. Opłata ta jest zatem związana zarówno z dochodami gminy, jak i z prawem własności nieruchomości. Jej ustaleniem i wysokością może być zatem zainteresowana nie tylko gmina, ale i wiele innych podmiotów. Przy pominięciu obowiązującej procedury zmiany planu nie sporządzono m.in. skutków finansowych dokonanej zmiany oraz pobawiono zainteresowane podmioty prawa składania uwag do projektowanej zmiany planu. Oczywiście w zależności od przedmiotu zmiany planu może okazać się, że dla zachowania wymaganej ustawowo procedury tej zmiany nie będzie konieczne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w art. 17, a tylko niektórych z nich. W rozpatrywanej sprawie dokonana zmiana wymagała jednak podjęcia czynności wymienionych w art. 17 pkt 1,3,5 oraz 10-14 ustawy, których nie dokonano. W związku z końcową częścią odpowiedzi na skargę należy nadto podnieść, że w świetle utrwalonego orzecznictwa nie ma podstaw do ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej, jeżeli w związku z uchwaloną treścią planu, również zmienioną, nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości w danej jednostce strukturalnej planu. Przed przystąpieniem do zmiany § 6 uchwały z dnia [...]r. nr [...]Rada Miejska M. powinna zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w związku z dokonaną tą uchwałą zmianą planu doszło w ogóle do wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Tylko bowiem wówczas istniałaby podstawa do uchwalenia stawki opłaty planistycznej, a w konsekwencji do zmiany treści § 6 tej uchwały. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z treścią art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a.