II SA/Gl 1282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. – dla terenu Centrum przy ul. [...]. W § 4 tej uchwały, postanowiono że na obszarze objętym planem ustala się 0% stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Następnie w dniu [...] r. kolejną uchwałą nr [...] Rada Miejska M. na podstawie art. 14 ust. 8 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dokonała zmiany § 4 tejże uchwały, nadając mu brzmienie, że na obszarze objętym planem ustala się 10% stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr 8, poz. 264 i zgodnie z § 4 weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia. Natomiast uchwała z dnia [...] r. została opublikowana w tymże Dzienniku pod poz. [...]. Skargę na uchwałę z dnia [...] r. doręczoną w dniu [...] r., wniósł w dniu [...] r. Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu niezgodności z art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto wniósł o zasądzenie od Gminy M. kosztów postępowania. Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska M. przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu pominęła wszystkie elementy procedury planistycznej, opisane w art. 17 ustawy, a w szczególności nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, co stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu, skutkujące nieważnością uchwały. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 204/06, Wojewoda wywiódł, że bez znaczenia jest fakt, że zmiana planu dotyczyła wyłącznie zmniejszenia wysokości opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że zmiana stawki opłaty planistycznej nastąpiła bez powtórzenia procedury planistycznej mając na uwadze względy ekonomiczne oraz fakt, że zmiana taka nie powoduje zmiany ustaleń planistycznych, istotnych z punktu urbanistycznego ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/06, opubl. NZS 2007/4/65). Stąd też takie naruszenie można co najwyżej ocenić jako nieistotne, nie mające wpływu na treść podjętej uchwały, co nie skutkuje nieważnością uchwały w świetle art. 28 ust. 1 ustawy. Wreszcie, Gmina wyjaśniła, że uchwała z dnia [...] r. dotyczyła zmiany planu dla terenu należącego do kompleksu [...] Liceum Ogólnokształcącego, stanowiącego własność Starostwa Powiatowego w M. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej M. dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołanej w podstawie prawnej zaskarżonego aktu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika zaś z art. 94 Konstytucji RP, zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przedmiotowej sprawie jest nią ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 27 wyraźnie stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, a w art. 28 ust. 1, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Redakcja przepisu art. 27 oznacza zatem konieczność odpowiedniego stosowania przy uchwalaniu zmian planu miejscowego regulacji dotyczących trybu sporządzania tego planu (w szczególności art. 17). Jak podkreśla się w orzecznictwie tryb stanowienia prawa, w tym prawa miejscowego, jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w ww. art. 94 Konstytucji RP (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 455/10). Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian planu. W świetle przepisu art. 27 należy zatem stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia tego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian, również w przypadku zmiany planu polegającej nie tylko na podwyższeniu stawki opłaty planistycznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale nawet w sytuacji obniżenia tej stawki ( jak błędnie podano w skardze ). Nie można też mówić w takim przypadku, jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, o nieistotnym naruszeniu trybu uchwalania zmiany planu, skoro w istocie tryb ten nie został zachowany w ogóle (tak też w ww. wyroku NSA, sygn. akt II OSK 455/10). Istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu powoduje w konsekwencji nieważność uchwały o zmianie planu zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska reprezentowanego w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06. Zmiana wysokości stawki opłaty planistycznej może bowiem wywołać konkretne skutki finansowe zarówno dla gminy, jak i dla właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy mieliby być zobowiązani do poniesienia tej opłaty. Opłata ta jest zatem związana zarówno z dochodami gminy, jak i z prawem własności nieruchomości. Jej ustaleniem i wysokością może być zatem zainteresowana nie tylko gmina, ale i wiele innych podmiotów. Przy pominięciu obowiązującej procedury zmiany planu nie sporządzono m.in. skutków finansowych dokonanej zmiany oraz pobawiono zainteresowane podmioty prawa składania uwag do projektowanej zmiany planu. Oczywiście w zależności od przedmiotu zmiany planu może okazać się, że dla zachowania wymaganej ustawowo procedury tej zmiany nie będzie konieczne dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w art. 17, a tylko niektórych z nich. W rozpatrywanej sprawie dokonana zmiana wymagała jednak podjęcia czynności wymienionych w art. 17 pkt 1,3,5 oraz 10-14 ustawy, których nie dokonano. W związku z końcową częścią odpowiedzi na skargę należy nadto podnieść, że w świetle utrwalonego orzecznictwa nie ma podstaw do ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej, jeżeli w związku z uchwaloną treścią planu, również zmienioną, nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości w danej jednostce strukturalnej planu. Przed przystąpieniem do zmiany § 4 uchwały z dnia [...] r. nr [...]Rada Miejska M. powinna zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy w związku z dokonaną tą uchwałą zmianą planu doszło w ogóle do wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Tylko bowiem wówczas istniałaby podstawa do uchwalenia stawki opłaty planistycznej, a w konsekwencji do zmiany treści § 4 tej uchwały. Taki też pogląd zajęto w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/GL 1281/10. Z tych też względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z treścią art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 p.p.s.a. (zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego weszła bowiem w życie). su.