II SA/Gl 1283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego oddala skargę. W związku z pismem Prezydenta Miasta B. zwracającego się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej organ, organ pierwszej instancji) o kontrolę sposobu odprowadzania wód opadowych na nieruchomości będącej własnością M. O., pismem z dnia 10 listopada 2021 r. organ zawiadomił stronę o czynnościach kontrolnych na działce nr 1 . Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli sporządzono protokół oraz dołączono wykonaną dokumentację zdjęciową. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r. , poz. 1333 ze zm.) organ pierwszej instancji nałożył na właścicielkę posesji działka geodez. Nr 1 obręb [...] przy ulicy [...] [...] w B. M. O. (dalej strona, skarżąca) – obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego posadowionego na tej posesji, ze szczególnym uwzględnieniem wymagań podstawowych i użytkowych określonych w art. 5 ust. 2 lit.b ustawy Prawo budowlane, tj. jednoznacznie wskazującej w jaki sposób i gdzie odprowadzane są wody opadowe z rur spustowych biegnących w elewacji zachodniej (w narożu północno- zachodnim budynku i z dachu przybudówki) budynku mieszkalnego z przedstawieniem graficznym przebiegu instalacji deszczowej, zbadaniem drożności oraz wskazaniem, jakie ewentualnie roboty należy wykonać aby zapewnione zostały wymagania art. 5 ustawy oraz § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w terminie 3 miesięcy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w związku z pismem Prezydenta Miasta B. organ przeprowadził czynności kontrolne na działce nr 1, stwierdzając, iż pozostający na działce budynek mieszkalny strona nabyła w 1975 r. we współwłasności, a obecnie jest jego jedyną właścicielką. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych potwierdzono odprowadzenie wód opadowych z rur spustowych na teren własny nieutwardzony oraz poprzez studzienkę rewizyjną – skierowanie ich do potoku [...] . Według strony – taki stan został zastany od chwili kupna budynku, a odprowadzenie wód do potoku istniało, jednak ujście zostało zasłonięte w trakcie wykonywania utwardzenia brzegów potoku. Tym samym brak jest możliwości sprawdzenia działania odprowadzenia wód opadowych z rur spustowych nr 1 i nr 4. Powstały zatem uzasadnione wątpliwości, co do skuteczności działania systemu odprowadzania wód opadowych z budynku, tym bardziej, że mogło dojść do uszkodzenia tego systemu. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje wykonania kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód opadowych z budynku. Po konsultacji z Państwowym Gospodarstwem Wody Polskie i Rejonowym Związkiem Spółek Wodnych uznano rozwiązanie jako zastane, a więc funkcjonujące, a brak dokumentacji nie może powodować domniemania samowoli budowlanej. Jednak wątpliwością, co do skuteczności działania kanalizacji deszczowej, pozostaje jej stan techniczny. Za stan techniczny obiektu odpowiada w pierwszym rzędzie właściciel, a dalej zarządca obiektu budowlanego. Stan techniczny i drożność kanalizacji będzie można ocenić poprzez wykonanie oceny technicznej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowalne. Ocena powinna wskazać prawidłowość wykonanej kanalizacji, jej drożność i finalny sposób odprowadzania wód, bądź z potwierdzeniem zastanego odprowadzania do potoku [...] (obecnie niewidocznym), bądź poprzez dostosowanie do wymagań określonych w § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Działania organu zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Podstawą nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego są uzasadnione wątpliwości m.in. co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które nie mogą być odpowiednio rozstrzygnięte w drodze prostych oględzin. W przedmiotowej sprawie organ napotkał na nieudokumentowane odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku, nadto wątpliwości, co do skuteczności odprowadzania wód opadowych z uwagi na brak widocznego ich odprowadzania i drożności tego systemu. Pismem z dnia 12 marca 2021 strona złożyła zażalenie na wymienione powyżej postanowienie organu powiatowego uznając je za całkowicie bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Podkreśliła, iż sposób odprowadzania wód opadowych jest prawidłowy i drożny, co potwierdza załączona przez stronę dokumentacja zdjęciowa. Zwróciła uwagę, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż z sąsiedniej posesji do kanalizacji wpada duża ilość liści aronii. Podkreśliła też, że dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli organ powinien być wyposażony w kamerki wizyjne (ewentualnie wypożyczyć je od A SA.) w celu sprawdzenia kwestionowanej drożności tej kanalizacji. Dodała, że nikt z sąsiadów nie został zobowiązany do badania drożności rur odprowadzających wody opadowe ze swoich domów. Dla sprawdzenia wylotu do cieku wodnego winna wystarczyć dokumentacja pozostająca w posiadaniu Wydziału Ochrony Środowiska. Nie zgadzając się z nałożonym obowiązkiem podkreśliła nierówne traktowanie stron w postępowaniu. Rozpatrujący złożone zażalenie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązania do dnia 31 sierpnia 2021 r., a w pozostałym zakresie postanowienie to utrzymał w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przyznał, że postanowienie wydane zostało w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowalne, zgodnie z którym w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ jest uprawniony do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie przywołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że przepis ten w istocie stanowi instrument prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) stosownie do reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności umożliwia pozyskanie odpowiednich informacji o stanie obiektu budowlanego, w celu prowadzenia dalszego postępowania np. w trybie art. 51 czy art. 66 Prawa budowlanego. Warunkiem wydania postanowienia na tej podstawie jest uprzednie powstanie uzasadnionych wątpliwości, dotyczących jakości materiałów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego, które wynikać powinny w przeprowadzonych przez organ czynności procesowych zawsze w ramach szerszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego na gruncie rozpatrywanej sprawy zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, tzn. liczącej ok. 45 lat kanalizacji, która w tym okresie nie była remontowana. Z uwagi na zakrycie tej kanalizacji nie sposób było ocenić jej stanu technicznego. Pomimo oświadczeń strony o prawidłowym działaniu i drożności tej kanalizacji, załączona do akt dokumentacja zdjęciowa rodzi uzasadnione wątpliwości, do zgodności wykonanej kanalizacji deszczowej z przepisem § 28 warunków technicznych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala bezsprzecznie stwierdzić ani przebiegu przedmiotowej kanalizacji, ani jej drożności i szczelności, a co za tym idzie nie pozwala stwierdzić, czy kanalizacja ta jest zgodna z wymogami określonymi w przepisach o warunkach technicznych. Celem ustalenia tych kwestii koniecznym jest dokonanie specjalistycznych badań i sprawdzeń przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę, którą nie dysponują pracownicy nadzoru budowlanego, mimo posiadanego wykwalifikowania. W niniejszej sprawie do oceny stanu technicznego przedmiotowej kanalizacji i jej zgodności z warunkami określonym przepisem § 28 rozporządzenia konieczna jest wiedza specjalistyczna i odpowiednie środki, którymi organ nie dysponuje. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w możliwym zakresie i wykazał, że powstałe wątpliwości nie mogą być usunięte bez przedłożonej oceny technicznej, charakteryzującej się koniecznością sporządzenia stosowanej oceny w zakresie wiedzy specjalistycznej. W odpowiedzi na zarzuty zażalenia organ odwoławczy przyznał, iż istotnie to na organie administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, spoczywa obowiązek podejmowani z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednak regulacja art. 81c Prawa budowlanego działa w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych w toku postępowania wątpliwości. Nie ma zatem racji skarżąca, że nałożony na nią obowiązek jest przejawem szykanowania i stronniczego traktowania. Stąd na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. W konsekwencji organ uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem i należało je utrzymać w mocy. Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca. Zarzuciła, iż przeprowadzający kontrolę powiatowy organ nadzoru winien we własnym zakresie dokonać badania drożności kanalizacji. Podkreśliła, że odprowadzanie wód opadowych pozostało niezmienne, do cieku wodnego, pozostał ten sam wylot i nic się nie zmieniło od zakupu budynku od poprzednich właścicieli. Podczas czynności kontrolnych inspektorzy dokonali sprawdzenia rur spustowych oraz studzienki. Organ powiatowy powinien też dokonać sprawdzenia drożności rur odprowadzających wody opadowe do cieku wodnego. Wskazując na ograniczone środki finansowe podkreśliła, iż kwestie te powinien we własnym zakresie wyjaśnić prowadzący podstępowanie organ. Podkreśliła, że w jej ocenie kanalizacja deszczowa działa prawidłowo i nie wymaga sprawdzenia. Do skargi dołączyła także dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 17 września 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że jej zarzuty są bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle powyżej przedstawionego kryterium legalności Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, przede wszystkim przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w stopniu który uzasadniałby jego uchylenie. Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wprowadzenie analizowanego przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane do porządku prawnego spowodowało, że zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. W judykaturze przyjmuje się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn.. akt II SA/Gd 632/17). Postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na posesji skarżącej. Organy nadzoru budowlanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy dla potrzeb niniejszego postanowienia dowodowego ustaliły bowiem, że stan technicznego obiektu, tzn. liczącej ok. 45 lat kanalizacji, która w tym okresie nie była remontowana pozostawia wątpliwości co do jej sprawności i drożności. Z uwagi na zakrycie tej kanalizacji nie sposób było ocenić jej stanu technicznego we własnym zakresie przez inspektorów organu. Pomimo oświadczeń strony o drożności i prawidłowym działaniu tej kanalizacji, załączona do akt dokumentacja zdjęciowa rodzi uzasadnione wątpliwości, czy spełnia ona wymagania zawarte w § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ust. 1 przywołanego przepisu działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić przebiegu przedmiotowej kanalizacji, nie można też potwierdzić jej drożności i szczelności. Nie można zatem stwierdzić, czy kanalizacja ta jest zgodna z wymogami określonymi w przepisach. Należy podzielić w tym miejscu twierdzenia organu, iż wobec braku możliwości samodzielnego sprawdzenia prawidłowości działania przedmiotowej, starej i nieremontowanej kanalizacji, a co należy podkreślić jej stan techniczny i prawidłowe utrzymanie należy do obowiązków właściciela posesji, organ celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zmuszony był do nałożenia na właścicielkę posesji przedłożenia odpowiedniej oceny technicznej. Dla prawidłowej oceny i ustalenia drożności przedmiotowej kanalizacji koniecznym jest dokonanie specjalistycznych badań i sprawdzeń przez ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę, którą nie dysponują pracownicy nadzoru budowlanego, pomimo, iż są to osoby wykwalifikowane.. W niniejszej sprawie do prawidłowej oceny stanu technicznego przedmiotowej kanalizacji i jej zgodności z warunkami określonym przepisem § 28 rozporządzenia konieczna jest wiedza specjalistyczna i odpowiednie środki, którymi organ nie dysponuje. Należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć każdej powstałej wątpliwości. W tym przypadku są to uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego odprowadzania wód opadowych co może wpływać na bezpieczeństwa sąsiednich nieruchomości. Sąd nie powziął zatem wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni bowiem uzasadniał wątpliwości organów nadzoru i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowane. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są bądź niezasadne. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami